編者按：“5·12”汶川特大地震是新中國成立以來破壞性最強(qiáng)、涉及范圍最廣、救災(zāi)難度最大的一次地震。災(zāi)后重建規(guī)劃工作是黨中央、國務(wù)院賦予的一項重要任務(wù)，也是擺在各方面專家面前的重要課題。
為了更好地進(jìn)行汶川地震災(zāi)后重建規(guī)劃編制工作，針對災(zāi)區(qū)的重建選址原則、城鄉(xiāng)布局、村鎮(zhèn)規(guī)劃等課題，6月17日，中國城市規(guī)劃學(xué)會和國家汶川地震專家委員會重建組在北京聯(lián)合召開“汶川地震災(zāi)后重建規(guī)劃專家研討會”，為災(zāi)后重建規(guī)劃支招。專家們集思廣益，為災(zāi)后重建規(guī)劃獻(xiàn)計獻(xiàn)策。本報記者采寫了一組報道。
重建規(guī)劃要考慮多種復(fù)雜因素
大規(guī)模移民不太現(xiàn)實
“這是一個很特殊的區(qū)域，災(zāi)后重建規(guī)劃要考慮多種復(fù)雜因素。”國家汶川地震專家委員會主任、中國科學(xué)院院士馬宗晉說。
在分析汶川地震災(zāi)區(qū)的地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口分布以及此次地震的特征及危害后，馬宗晉提出，重建規(guī)劃要充分考慮當(dāng)?shù)貜?fù)雜的地貌特征，同時，對于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和人口分布的不均衡性、居民居住的特點和習(xí)慣等也要有充分認(rèn)識。另外，從長遠(yuǎn)來說，堰塞湖不是一個簡單的事，部分地區(qū)還會不斷地發(fā)生滑坡、暴雨，產(chǎn)生堰塞湖，需要及時有效地處理。規(guī)劃對此也應(yīng)予以充分考慮。
既然地形地貌如此復(fù)雜，高山峽谷顯然不太適宜人居，那么，何必再讓百姓繼續(xù)在那兒居住？為此，有人建議：干脆把住在這些山里的人都遷出來。
“至少從目前看這不太現(xiàn)實。”馬宗晉說，“災(zāi)區(qū)移民非常復(fù)雜，面臨政府怎么重新規(guī)劃的問題，有些人也并不愿意離開自己的家園。”馬宗晉指出，安置房建設(shè)和恢復(fù)建設(shè)用地之間的矛盾值得思考。另外，目前災(zāi)區(qū)工業(yè)生產(chǎn)恢復(fù)較好，而商業(yè)活動的恢復(fù)卻并不太好，這值得注意。
選新址必須慎重
大城遷建有一定困難
震后重建是在原地建設(shè)還是另選新址？中國工程院院士、中國城市規(guī)劃學(xué)會常務(wù)副理事長鄒德慈提出：必須慎重考慮。分析國內(nèi)外發(fā)生過的大地震，如美國的舊金山大地震、洛杉磯大地震，日本的東京大地震、阪神大地震，中國的唐山大地震、邢臺地震等，震后重建，主震區(qū)大部分沒有搬遷。唐山在1976年的大地震后也只是遷了一部分，本來曾經(jīng)設(shè)想全部遷出的，但事實上沒有做到。鄒德慈說，大城市遷建有一定困難，可以用加強(qiáng)防震抗震的技術(shù)措施來解決原址建設(shè)問題。
當(dāng)然，遷建慎重不等于一點不動，有些村莊也應(yīng)該考慮適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，特別是在高山峻嶺上的村莊，趁重建機(jī)會要予以調(diào)整，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能也需要搬遷。但在搬遷過程中，應(yīng)該是多種方式，綜合考慮生產(chǎn)因素，以及失地農(nóng)民的生計問題。
從電視上看到很多受災(zāi)農(nóng)民又重新回到自己的村子里，揀些廢磚爛瓦給自己重新建房，鄒德慈深感欣慰。他認(rèn)為，讓農(nóng)民生產(chǎn)自救，政府在技術(shù)和資金上給予一定的幫助，這種方式本身值得我們考慮。
“多數(shù)農(nóng)民可能愿意在原地重建，這是最快的方式。”鄒德慈說。
關(guān)注弱勢群體 勿忘“臨終關(guān)懷”
安排適量教堂、寺廟很有必要
災(zāi)后重建，要提高學(xué)校、醫(yī)院的設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)。這已經(jīng)成為社會各界的廣泛共識。原因就在于，在學(xué)校和醫(yī)院里生活、工作的是弱勢群體，他們具有很弱的自救能力，所以要給他們更高程度的安全空間。推而廣之，中國工程院院士、國家汶川地震專家委員會成員謝禮立認(rèn)為：將來孤兒院、敬老院，以及殘疾人集聚的地方，也都要提高抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)僅僅局限于學(xué)校、醫(yī)院。此次汶川地震發(fā)生以后，我們的救災(zāi)活動簡直可以說是完美無比，贏得了全世界的贊譽(yù)。“但是我感覺，還有一樣?xùn)|西沒有，很遺憾。”謝禮立說：“什么東西呢？臨終關(guān)懷。也有不少人埋在廢墟里面，由于種種原因，就是救不出來，我們只能眼睜睜地看著他們死在里面，束手無策。這說明我們?nèi)狈εR終關(guān)懷，今后在規(guī)劃時候要注意。”
他認(rèn)為，在重建規(guī)劃中，安排適量的教堂、寺廟很有必要。“這非常需要，不可缺少。”謝禮立說：“希望在做重建規(guī)劃的時候，把這些能夠考慮進(jìn)去，把臨終關(guān)懷作為今后我們以人為本非常重要的內(nèi)容。我希望我們的重建規(guī)劃能夠注意到這件事情。”
規(guī)劃種類太多必須綜合
核心問題是劃出禁建區(qū)和限建區(qū)
災(zāi)后重建規(guī)劃已經(jīng)啟動，但顯然規(guī)劃的種類實在太多：主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、水利規(guī)劃、交通規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、旅游規(guī)劃、文物保護(hù)規(guī)劃等等，十幾種規(guī)劃讓人眼花繚亂。中國城市規(guī)劃學(xué)會副理事長陳為邦提出：規(guī)劃怎么綜合可能是當(dāng)前最大的問題。“規(guī)劃如何統(tǒng)一，這是對我們國家執(zhí)政能力的一個考驗，我們必須面對這個考驗。”陳為邦說，“在空間布局規(guī)劃上，我們起碼有三、四種規(guī)劃互相之間的協(xié)調(diào)是不夠的。面對這么一個災(zāi)區(qū)重建的任務(wù)，各個規(guī)劃能不能協(xié)調(diào)起來？我希望國家能夠綜合。在抗震救災(zāi)的第一階段，我們黨政軍統(tǒng)一協(xié)調(diào)，顯示出強(qiáng)大的力量。希望我們的規(guī)劃也協(xié)調(diào)得好一點。”
他同時指出，重建規(guī)劃核心問題還是把禁建區(qū)和限建區(qū)劃出來，劃得盡可能科學(xué)準(zhǔn)確，這是規(guī)劃的重要前提。
陳為邦分析說，災(zāi)后重建規(guī)劃里邊，不同層面有不同的看法和不同的要求，受災(zāi)群眾希望能夠盡快搬回去，在過渡房里少住一段時間，這種心情可以理解；但是也有相當(dāng)一部分官員希望遷建，這也可以理解，他覺得原來的地方不合適。另外，省里有省里的考慮，國家也有國家的考慮。現(xiàn)在面對多種不同主體的要求，規(guī)劃方面怎么考慮？還有民族問題，要尊重羌族、藏族居住的文化需求。因此，災(zāi)后重建規(guī)劃，是一個既長遠(yuǎn)又迫切的任務(wù)。這個規(guī)劃既是綜合的，又是一個系統(tǒng)，按部就班地做肯定不行，要求很急，但是由于角度不同、看法不同，可能有爭論，需要綜合評估。
科學(xué)評估 民生優(yōu)先
移民“后遺癥”可以避免
災(zāi)后重建不是對震區(qū)原貌的恢復(fù)。國家發(fā)展和改革委員會宏觀經(jīng)濟(jì)研究院副院長王一鳴提出：要科學(xué)評估，民生優(yōu)先。
王一鳴說，地震區(qū)的地貌條件非常復(fù)雜，科學(xué)評估論證非常重要。要通過評估，劃定范圍，嚴(yán)格意義上講，重災(zāi)區(qū)才是下一步規(guī)劃的重點；其次，對災(zāi)后損失的評估也要體現(xiàn)科學(xué)性；第三，對資源環(huán)境承載能力進(jìn)行評估；第四，大致劃分出適宜重建、不適宜重建的區(qū)塊。這四項評估將為科學(xué)規(guī)劃提供重要的支撐。
劃分出適宜和不適宜居住區(qū)塊以后，可能有一部分人口需要外遷。可以就近安置，對居民不會有大的影響。另外也可以考慮省外安置。“有人提出，以前水庫移民帶來一些后遺癥。”王一鳴說，“但我認(rèn)為，組織性的移民和自愿打工留下來的不一樣。當(dāng)?shù)卣梢园盐{這些打工人員作為支援災(zāi)區(qū)的一個行動。”
王一鳴算了一筆賬：四川災(zāi)區(qū)如果40萬在外地打工者能夠在當(dāng)?shù)芈鋺簦偌由霞覍匐S遷，以一家三口計，就是120萬人。
對于就地安置的人口，怎么辦？王一鳴說，要以適宜重建區(qū)和適度重建區(qū)為基礎(chǔ)，限制重建區(qū)要控制，不要大規(guī)模安置人口。在適宜和適度重建區(qū)里選擇一些合理的安置點，這是城鎮(zhèn)規(guī)劃非常重要的內(nèi)容。
王一鳴同時指出，災(zāi)后重建規(guī)劃工作量很大，規(guī)劃期很短，必須齊頭并進(jìn)，加強(qiáng)銜接和交流非常重要。
充分考慮交通問題
借重建之機(jī)減少山區(qū)人口
“這次地震造成的后果比較嚴(yán)重，當(dāng)?shù)氐乩憝h(huán)境不太適宜人居。”國家汶川地震專家委員會成員、中國工程院院士楊秀敏說。
他認(rèn)為，要充分考慮道路交通問題，下力氣重建，應(yīng)選擇在稍微開闊一點的地區(qū)。這次地震災(zāi)害這么大很大程度上是因為道路問題耽誤了時間。要借助重建機(jī)會減少山區(qū)人口。
“這次滑坡很徹底，從山頂往下滑，整個那面山光禿禿的，我問了一下阿壩州的同志，我說恢復(fù)自然面貌幾十年夠嗎，他說不夠，至少得上百年。包括北川三面山體滑坡，映秀那個地方原來山清水秀，現(xiàn)在光禿禿的。”楊秀敏說，“災(zāi)后原地重建，不如搬到更適宜居住的地方。”
不僅提高設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)
建筑細(xì)部構(gòu)造也應(yīng)安全
中國科學(xué)院院士周錫元認(rèn)為，災(zāi)后重建地區(qū)處于高山峽谷，這是很不利的因素，但是也有有利的方面，規(guī)劃上要考慮是不是適當(dāng)分散一些，不要那么集中，找相對安全的地區(qū)發(fā)展。
他同時指出，建筑安全不光是設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)的問題，提高公共建筑的設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)只是問題的一個方面。建筑結(jié)構(gòu)體系要合理，要抗震，這是很重要的，在體系抗震保障前提下，在細(xì)部構(gòu)造上也應(yīng)該保證安全。
“現(xiàn)在我們的建筑很多失敗都在細(xì)節(jié)上。”周錫元說，“我們可以這樣說，建筑的結(jié)構(gòu)體系肯定要好，體系不好肯定不行。在體系比較合理情況下，細(xì)節(jié)決定安全性，建筑細(xì)部構(gòu)造決定建筑的命運，也決定住在里面的人的命運。”
他認(rèn)為，在恢復(fù)重建中，公共建筑應(yīng)由大的設(shè)計院和施工單位承擔(dān)。
從優(yōu)化人地關(guān)系看重建規(guī)劃
歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)不要錯失良機(jī)
四川汶川地震災(zāi)區(qū)處于地震災(zāi)害頻繁、危害極大的地區(qū)，長期威脅當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展。中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院名城所所長張兵提出：要從長遠(yuǎn)優(yōu)化這個地方人－地關(guān)系的角度來看待重建規(guī)劃。
他認(rèn)為，從汶川到茂縣、青川這條線開始往東，一直到映秀、北川，這個地方的產(chǎn)業(yè)情況有一定的相似性，汶川著力打造工業(yè)走廊，203道路沿線考慮的也都是工業(yè)，而且還有很多是化工；龍門山里面有很多工礦點，而且還有很多居住區(qū)，這些工礦點不僅開礦，也有很多植被保護(hù)、環(huán)境保護(hù)的問題。對于這些地區(qū)，在災(zāi)后重建規(guī)劃中，要深入地分析和判斷其人－地關(guān)系，做好人－地關(guān)系的調(diào)整。
另外，張兵強(qiáng)調(diào)，對于災(zāi)區(qū)歷史文化名城、名村、名鎮(zhèn)文化遺產(chǎn)的狀況應(yīng)高度重視。“歷史文化街區(qū)、名村、名鎮(zhèn)都是成片。光從文保單位、古建角度理解顯然不夠。”張兵說，“在搶救性保護(hù)基礎(chǔ)上，要利用這次重建機(jī)會，使我們的歷史文化名村、名鎮(zhèn)、街區(qū)的保護(hù)狀況有所改觀。”
災(zāi)后重建不是低水平克隆
重點處理好五個關(guān)系
北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院城市與區(qū)域規(guī)劃系教授呂斌認(rèn)為，科學(xué)規(guī)劃，為災(zāi)區(qū)群眾重建一個安全的家園，需要處理好五個關(guān)系。
一是近期和遠(yuǎn)期的關(guān)系。目前我們急于建設(shè)，但是安全的地點在哪兒？我們的空間在哪兒？都是問題。怎么能夠很快地讓災(zāi)區(qū)的群眾、企業(yè)進(jìn)入比較正常的生產(chǎn)生活狀態(tài)，還要跟將來建立一個安全和諧的家園這個目標(biāo)結(jié)合起來，忽略這兩點中的哪一點都不行，有很多工作需要規(guī)劃行業(yè)跟其他行業(yè)緊密結(jié)合。
二是新與舊的結(jié)合關(guān)系。北川、青川、映秀這些重災(zāi)區(qū)肯定不能就地重建，但是有些地方盡管離斷裂不是太遠(yuǎn)，再如果加強(qiáng)防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)還可以建，這個關(guān)系怎么處理？在重建模式上，不管是簡單的就地重建，還是簡單的完全放棄，都很困難，需要比較綜合地處理好二者的關(guān)系，做到新舊統(tǒng)籌。
三是將來區(qū)域發(fā)展與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關(guān)系。災(zāi)后重建不僅是城市的復(fù)興和重建，農(nóng)村占的量也很大。另外，還要與產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合起來，在當(dāng)?shù)丨h(huán)境承載力的基礎(chǔ)上，要盡可能做減法。
四是自然和城鎮(zhèn)發(fā)展的關(guān)系。如果就地重建，這個地方可選擇的余地很少，要謙虛地處理好人地關(guān)系，特別是在選址、用地適宜性評價方面應(yīng)該強(qiáng)化。
五是歷史文化保護(hù)與城市發(fā)展的關(guān)系。包括少數(shù)民族文化，下一步在建立安全城市或者重建過程中，應(yīng)充分考慮這些文脈怎么能夠保存延續(xù)，甚至有一定程度的恢復(fù)。“災(zāi)后重建不是簡單的、低水平的克隆，盡管有很多壓力，我還是希望借這個機(jī)會能夠建立一個可持續(xù)發(fā)展的川西北部家園。”呂斌說，“在總結(jié)國內(nèi)外經(jīng)驗基礎(chǔ)上，要盡快建立起我們國家新的防災(zāi)、減災(zāi)體系。”
恢復(fù)重建需要統(tǒng)籌思考
水壩不是越多越好
兩院院士、中國城市規(guī)劃學(xué)會理事長周干峙提出：災(zāi)后城鎮(zhèn)恢復(fù)重建一方面要總結(jié)經(jīng)驗，一方面要探討現(xiàn)實情況，要統(tǒng)籌思考。他認(rèn)為，此次震災(zāi)受損失最大的不是城鎮(zhèn)，而生態(tài)恢復(fù)需要較長時間，也面臨相當(dāng)大的困難。另外，災(zāi)后現(xiàn)場清理也是一個相當(dāng)大的問題，在規(guī)劃中要予以考慮。
水壩建設(shè)會給當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境帶來什么樣的影響？是不是越多越好？結(jié)合涪江水壩較多的情況，周干峙指出：水壩建設(shè)并不是越多越好，實際上各個國家都是有一個從修水壩到拆水壩的過程，絕不是壩越修越多。慢慢減少才更符合科學(xué)規(guī)律。“一個涪江恐怕每個縣都有水壩，而且不止一個，有很多的小水電站，因為有壩就有電，有電就有錢，要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，當(dāng)然要搞水電站。地震發(fā)生以后就面臨很嚴(yán)重的問題，恢復(fù)重建的任務(wù)也不小，甚至有些不合適的地方得拆除。”周干峙說，“將來壩不是越多越好，而是慢慢要減少，這樣才符合科學(xué)規(guī)律。”
對于廢墟清理的問題，周干峙的看法是：應(yīng)該盡量利用廢舊材料，很好地處理現(xiàn)有的建筑垃圾，最主要的辦法就是粉碎。另外，清墟臨時措施和長遠(yuǎn)規(guī)劃要有機(jī)結(jié)合起來，規(guī)劃和建設(shè)也要一步步地銜接好，更多地考慮怎樣做才能讓老百姓最有利、最方便。
基礎(chǔ)設(shè)施并非都要大而集中
利用當(dāng)?shù)亟?jīng)過歷史考驗的建筑體系
在災(zāi)后重建中，如何更多地考慮當(dāng)?shù)氐那闆r？住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部科學(xué)技術(shù)司副司長韓愛興提出，應(yīng)更多地強(qiáng)調(diào)利用當(dāng)?shù)亟?jīng)過歷史考驗的建筑體系。
此次地震災(zāi)害，與城鎮(zhèn)相比，農(nóng)村房屋倒塌的情況較嚴(yán)重。在目前條件下，由于人才缺乏，讓面廣量大的農(nóng)村住房也都請專業(yè)人士設(shè)計和施工，顯然不太現(xiàn)實，在當(dāng)?shù)匾膊惶赡堋！叭绻軌蚶卯?dāng)?shù)貛装倌辍浊甑膫鹘y(tǒng)結(jié)構(gòu)，即使地震烈度高一點，可能也不會有這么大的傷亡。”“能不能更多地利用當(dāng)?shù)貛浊陙怼装倌陙韺嵺`證明比較安全的結(jié)構(gòu)進(jìn)行建設(shè)？包括碉樓的建筑，雖然比較簡單，但是至少比較安全，不會因為房子樓板的倒塌造成生命安全。”韓愛興說，“我們要更多地強(qiáng)調(diào)利用當(dāng)?shù)亟?jīng)過歷史考驗的建筑體系。如果能夠利用當(dāng)?shù)貛装倌辍浊陚鹘y(tǒng)結(jié)構(gòu)，即使地震烈度高一點，我想也不會有這么大的傷亡。”
他同時指出，應(yīng)吸取這次教訓(xùn)，扭轉(zhuǎn)我們的居住方式，人口可以適當(dāng)集中，基礎(chǔ)設(shè)施效率要高一點，但不一定都要搞大而集中的方式，如果能夠就地小型循環(huán)應(yīng)該也很好，而且現(xiàn)在的技術(shù)也能夠支持小型分散的方式。
規(guī)劃可以考慮自上而下
農(nóng)村安置應(yīng)注重農(nóng)民生計
農(nóng)村地區(qū)由于基礎(chǔ)設(shè)施條件比較薄弱，此次受地震破壞程度非常厲害，而當(dāng)?shù)卮迕駥ν恋氐囊蕾囆砸h(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市居民，在災(zāi)后恢復(fù)和建設(shè)當(dāng)中農(nóng)民自主性的愿望也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市居民。目前，災(zāi)區(qū)部分農(nóng)民已經(jīng)開始了自救行動。
中國建筑設(shè)計研究院城鎮(zhèn)規(guī)劃院規(guī)劃所總規(guī)劃師趙輝提出，對于農(nóng)村地區(qū)來講，在安置時候應(yīng)該充分注重農(nóng)民生計問題，做規(guī)劃可以采用自上而下的方式。趙輝說，進(jìn)城、進(jìn)鎮(zhèn)、進(jìn)鄉(xiāng)，或者做點上的分配，這種方式很難達(dá)到實際實施的需要。在農(nóng)村地區(qū)規(guī)劃中，要特別強(qiáng)調(diào)農(nóng)民生計和土地關(guān)系問題，尤其對于遷入地所能夠提供的土地和利益關(guān)系問題，這需要很高的政策操作層面的技巧和措施加以保證，需要和城市化的問題聯(lián)系起來考慮，不是簡單地做人口的再分配。還要考慮城市利益分配問題，在異地安置過程中，如果在總量基本一致情況下，城市和農(nóng)村人口通過怎樣的方式平衡利益，這個問題也需要考慮，怎么樣能夠兼顧各方面的利益，在這方面需要做一些思考。
規(guī)劃要有針對性和前瞻性
生命線工程是規(guī)劃布局基本要求
汶川大地震從城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村的建筑、交通、市政、公共服務(wù)設(shè)施的大量損毀全面反映了城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)中的諸多方面的突出問題。中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院副總規(guī)劃師王凱認(rèn)為，汶川大地震對城市規(guī)劃工作帶來六點啟示：
第一，城鎮(zhèn)的宏觀布局一定要以區(qū)域環(huán)境條件為基礎(chǔ)。根據(jù)過去做全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃時的分析，汶川地震大的范圍處于不適宜開發(fā)建設(shè)的區(qū)域。
第二，城市選址與空間布局必須以工程地質(zhì)條件評價為基礎(chǔ)。
第三，生命線工程是規(guī)劃布局中的基本要求。目前規(guī)劃界談得比較熱門一個詞是“生態(tài)優(yōu)先”，首先還是應(yīng)該生命優(yōu)先、安全優(yōu)先，如果城市安全做不到保障，再適宜的環(huán)境也維持不下去。
第四，必要的工程措施是城市面臨災(zāi)難的緩沖劑。
第五，城市災(zāi)后的應(yīng)急機(jī)制必須盡快建立。
第六，災(zāi)后重建規(guī)劃要有針對性和前瞻性。 本報記者 李兆汝 通訊員 曲長虹
