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汶川地震災(zāi)害評(píng)估及災(zāi)區(qū)重建的報(bào)告
[日期：2008-05-26] 來(lái)源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道 作者：胡鞍鋼 發(fā)表評(píng)論(0)打印
地震等特大自然災(zāi)害對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響屬于一種外部沖擊，會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和重要經(jīng)濟(jì)變量偏離原有的或正常的發(fā)展軌跡。它屬于不確定性、隨機(jī)性外部沖擊。 5月12日在四川汶川發(fā)生的8.0級(jí)地震震驚世界。那么這一外部沖擊對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)影響到底有多大？會(huì)不會(huì)改變中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨勢(shì)？如何從定量的角度對(duì)此次地震災(zāi)害進(jìn)行一個(gè)初步評(píng)估？災(zāi)區(qū)重建需要關(guān)注些什么問(wèn)題？有什么樣的思路？本文試圖對(duì)這些問(wèn)題給予一個(gè)初步的回答。 汶川地震對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)影響有限 中國(guó)是世界上最典型的災(zāi)害大國(guó)，無(wú)論是災(zāi)害類型，受災(zāi)次數(shù)，受災(zāi)面積，受災(zāi)人口，經(jīng)濟(jì)損失都是最多的國(guó)家。以2006年為例，全國(guó)自然災(zāi)害受災(zāi)人口為43453.3萬(wàn)人，占全國(guó)總?cè)丝诘?3.1%；從歷史來(lái)看，自1900年以來(lái)發(fā)生死亡人數(shù)最多的自然災(zāi)害有九次，前五十年為8次，后五十年有一次；其中地震災(zāi)害有3次。 我國(guó)地震活動(dòng)頻度高、強(qiáng)度大、震源淺、分布廣，是一個(gè)震災(zāi)嚴(yán)重的國(guó)家。從1905年以來(lái)的一百年，世界共發(fā)生了40次重大地震災(zāi)害，其中中國(guó)就占了6次，占了15%；其中死亡人數(shù)在10萬(wàn)以上的有4次，中國(guó)占了3次(都在20萬(wàn)人以上)。 根據(jù)《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒2007》相關(guān)資料我們知道，20世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)共發(fā)生6級(jí)以上地震近800次，死于地震的人數(shù)達(dá)55萬(wàn)之多，占全球地震死亡人數(shù)的53%；1949年以來(lái)，100多次破壞性地震襲擊了22個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)，其中涉及東部地區(qū)14個(gè)省份，造成27萬(wàn)余人喪生，占全國(guó)各類災(zāi)害死亡人數(shù)的54%，地震成災(zāi)面積達(dá)30多萬(wàn)平方公里，房屋倒塌達(dá)700萬(wàn)間。2001-2006年期間全國(guó)發(fā)生5.0級(jí)以上地震次數(shù)為61次，平均每年10.2次。 從歷史數(shù)據(jù)看，九十年代自然災(zāi)害造成的直接損失額越來(lái)越大，從不足1000億元上升為目前的2500億元以上；但是直接經(jīng)濟(jì)損失占GDP比重不斷下降，從3%-4%之間，近幾年來(lái)下降到1%左右。2005年全國(guó)災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失為2042.1億元，占GDP比重1.11%，2006年為2528.1億元，占GDP比重1.21%，2007年為2362億元，占GDP比重為0.96%。與此同時(shí)災(zāi)害的直接經(jīng)濟(jì)損失占新增GDP比重也在不斷下降。 從重大災(zāi)害事件來(lái)看，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的沖擊絕對(duì)規(guī)模巨大，但相對(duì)影響有限。據(jù)亞洲開發(fā)銀行2003年底估計(jì)，受SARS影響，2003年中國(guó)經(jīng)濟(jì)損失為177億美元(1482億人民幣)，占當(dāng)年GDP的1.09%。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的有關(guān)資料，今年1-2月份南方地區(qū)發(fā)生的嚴(yán)重雪災(zāi)造成的直接經(jīng)濟(jì)損失為1516.5億元，相當(dāng)于一季度GDP(61490.6億元)的2.47%。 從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的角度來(lái)看，2007年中國(guó)GDP增長(zhǎng)率達(dá)到11.9%，已經(jīng)超過(guò)長(zhǎng)期潛在增長(zhǎng)率(9.3%-9.5%)，呈現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)過(guò)熱”趨勢(shì)。2008年一季度GDP增長(zhǎng)率為10.6%，比上年一季度的11.7%減少了1.1個(gè)百分點(diǎn)。對(duì)第二產(chǎn)業(yè)的增長(zhǎng)影響也有限，2007年第二產(chǎn)業(yè)增加值增長(zhǎng)率為13.4%，2008年第一季度也達(dá)到了11.5%。這表明重大自然災(zāi)害對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的沖擊作用有限。 基于歷史數(shù)據(jù)分析和歷史經(jīng)驗(yàn)，我的基本判斷是四川汶川地震對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)影響有限。包括兩個(gè)方面的含義：一是四川省盡管人口眾多(居全國(guó)第四位)，但經(jīng)濟(jì)總量占全國(guó)比重不大，2006年僅占全國(guó)GDP的4.12%，工業(yè)增加值占全國(guó)總量的3.48%，出口占全國(guó)的比重為1.14%。這次地震屬特大災(zāi)害，本次地震震級(jí)達(dá)到8.0級(jí)，震中烈度為11度，是一次巨大災(zāi)難，但是仍屬于局部性的。二是對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的影響可能在1個(gè)百分點(diǎn)以內(nèi)，二季度GDP增長(zhǎng)率可能降至在10%左右，對(duì)趨于過(guò)熱的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)(指接近12%左右)起了一定的“降溫作用”，可能下半年宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控目標(biāo)還是要謹(jǐn)防“經(jīng)濟(jì)過(guò)熱”，特別是謹(jǐn)防高通脹。這次災(zāi)害最大的損失并不是經(jīng)濟(jì)的損失， 而是人員傷亡的重大損失，這也正是特大地震災(zāi)害的基本特征。地震的直接經(jīng)濟(jì)損失絕對(duì)額比較大，會(huì)超過(guò)唐山地震，但其占GDP的比重與往年的情況大體一致，會(huì)低于唐山地震的損失的比重；當(dāng)然，據(jù)《中國(guó)災(zāi)情報(bào)告1949-1995》相關(guān)資料顯示，1976年7月28日的唐山大地震對(duì)經(jīng)濟(jì)和人口的損失都非常嚴(yán)重，造成了132.75億元的經(jīng)濟(jì)損失，占當(dāng)年全國(guó)GDP(2943.7億元)比重的4.15%；其所造成的人口死亡達(dá)24.2萬(wàn)人，占當(dāng)年全國(guó)死亡人口總數(shù)(679.4萬(wàn)人)比重的3.56%。 1995年，日本發(fā)生了里氏7.6級(jí)的(大)阪神(戶)大地震，成為二次大戰(zhàn)之后損失最大的災(zāi)害。據(jù)《日本國(guó)勢(shì)會(huì)2007-2008》相關(guān)資料，阪神大地震死亡6432人，受傷3萬(wàn)多人，其直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)10萬(wàn)億日元，占當(dāng)年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的2.01%。直到今年1月，日本專家才發(fā)表了一部對(duì)阪神大地震評(píng)估和災(zāi)后重建過(guò)程的報(bào)告。 災(zāi)害損失統(tǒng)計(jì)與評(píng)估 我也曾看到過(guò)一些關(guān)于我國(guó)重大災(zāi)害的評(píng)估報(bào)告，總體而言，我個(gè)人的感覺是信息量相對(duì)不足，還不夠?qū)I(yè)化，也不夠詳細(xì)。實(shí)際上，我們完全可以利用這次災(zāi)害建立和完善一套對(duì)于災(zāi)害評(píng)估的指標(biāo)體系，然后再同以往的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行比較和分析，必要時(shí)與國(guó)際同類型災(zāi)害作比較。 日本阪神地震的評(píng)估報(bào)告對(duì)數(shù)據(jù)的要求非常具體，信息非常詳細(xì)，比如阪神大地震對(duì)公共設(shè)施的破壞，電力：全城中斷；電話：25%中斷；供水：幾乎全城中斷；工業(yè)供水：全城中斷；供氣：80%中斷；污水處理設(shè)施：7座處理廠中，2座運(yùn)行能力受損，1座完全無(wú)法運(yùn)行；垃圾處理設(shè)施：全部無(wú)法運(yùn)行。 上述對(duì)人員傷亡、年齡的分布、性別的分布以及人口統(tǒng)計(jì)學(xué)分布等，以及對(duì)交通設(shè)施的恢復(fù)情況評(píng)估，什么時(shí)候恢復(fù)供電，什么時(shí)候恢復(fù)通訊等都有詳細(xì)的定量統(tǒng)計(jì)。 單以房屋倒塌一項(xiàng)為例，完全震毀倒塌房屋67421幢，部分垮塌55145幢(截至1995年11月20日)；火災(zāi)完全燒毀6965幢，半毀80幢，部分毀壞270幢，小災(zāi)71幢，火災(zāi)面積819108平方米等。 日本還從程度上區(qū)分了是100%的倒塌，還是50%的倒塌；從房屋屬性上，他們還特別統(tǒng)計(jì)了公共建筑物的倒塌情況，尤其是醫(yī)療機(jī)構(gòu)、學(xué)校、體育和文化設(shè)施等，確實(shí)非常詳細(xì)。 反觀我們的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，19日新聞報(bào)道此次汶川地震截至5月19日21時(shí)，已倒塌房屋536.25萬(wàn)間，造成400多萬(wàn)房屋倒塌，但這還不夠細(xì)，我們無(wú)法了解其更為具體的實(shí)際情況，如倒塌損壞程度、涉及的相關(guān)人口等，因?yàn)檫@直接涉及到帳篷、簡(jiǎn)易房的需求量。 另外，我們還需要對(duì)此次地震給工業(yè)企業(yè)和大型企業(yè)(包括核電這樣的大型企業(yè))、商業(yè)、旅游業(yè)等所造成的影響進(jìn)行進(jìn)一步的統(tǒng)計(jì)，包括其對(duì)國(guó)內(nèi)、國(guó)際的影響，對(duì)現(xiàn)在和未來(lái)的影響等等，必須要有非常地專業(yè)化統(tǒng)計(jì)、分析。我個(gè)人認(rèn)為現(xiàn)在我們的統(tǒng)計(jì)局應(yīng)該要到位，或者說(shuō)各部門向中央、國(guó)務(wù)院匯報(bào)情況的時(shí)候要采用非常詳細(xì)的數(shù)據(jù)及專業(yè)化的統(tǒng)計(jì)分析來(lái)進(jìn)行。 另一個(gè)就是對(duì)災(zāi)害的事中、事后評(píng)估。我們需要在統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)上進(jìn)行人員傷亡、人力資本損失的評(píng)估、經(jīng)濟(jì)損失的評(píng)估、外部影響的評(píng)估，包括對(duì)本省、對(duì)局部地區(qū)以及全國(guó)的評(píng)估。現(xiàn)在，統(tǒng)計(jì)局應(yīng)該盡快根據(jù)目前的實(shí)際情況提出一套關(guān)鍵性指標(biāo)來(lái)進(jìn)行評(píng)估，國(guó)家測(cè)繪局應(yīng)該提供一個(gè)詳細(xì)的、清晰的基本情況判斷(例如道路的堵塞情況等)，這是我的一個(gè)基本的建議，也是非常必要和必須的一步。 我們現(xiàn)在抗震救災(zāi)遇到的最大的問(wèn)題不是資金和物資問(wèn)題，而是與決策相關(guān)的基本信息問(wèn)題，如果能夠?qū)σ呀?jīng)發(fā)生的事件及影響提供準(zhǔn)確、詳細(xì)的數(shù)據(jù)和評(píng)估，有利于中央、國(guó)務(wù)院、中央軍委的決策。 對(duì)于災(zāi)情的總體評(píng)估，我認(rèn)為，在具體的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)出來(lái)之前，肯定是做不了的。我看了日本的評(píng)估報(bào)告，其第一份完整、全面的評(píng)估報(bào)告是地震發(fā)生5年以后才做出來(lái)；我國(guó)唐山大地震的評(píng)估，也是4-5年之后才出來(lái)的。所以，后來(lái)的評(píng)估必須得基于先期的統(tǒng)計(jì)與初步評(píng)估，這是災(zāi)后重建所需的基本數(shù)據(jù)資料。 災(zāi)后重建要廣泛吸收國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn) 任何一次自然災(zāi)害都是巨大的挑戰(zhàn)，也是一個(gè)學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)。1966年4月1日，周恩來(lái)總理第二次視察地震重災(zāi)區(qū)時(shí)講到，要把這些付出了巨大代價(jià)得來(lái)的經(jīng)驗(yàn)好好總結(jié)、傳給后代。 自然災(zāi)害是人們最好的學(xué)習(xí)課堂，也是以人員傷亡、經(jīng)濟(jì)損失作為巨大代價(jià)所換來(lái)的刻骨銘心的學(xué)習(xí)，還是為后人提供災(zāi)后重建的最寶貴的發(fā)展知識(shí)。我們確實(shí)要明了，通過(guò)汶川地震應(yīng)該學(xué)習(xí)到什么？怎樣防災(zāi)？怎樣救災(zāi)？最主要的是怎樣進(jìn)行災(zāi)后重建？這不僅是四川遇到當(dāng)前十分緊迫的問(wèn)題，也幾乎是全國(guó)各個(gè)省區(qū)都會(huì)遇到的類似問(wèn)題。 根據(jù)國(guó)家減災(zāi)委的材料分析，我們發(fā)現(xiàn)：我國(guó)災(zāi)害最頻繁、經(jīng)濟(jì)損失最大的地區(qū)，恰恰是我們主體功能區(qū)劃分中優(yōu)化開發(fā)區(qū)，即最精華、最發(fā)達(dá)、最重要的三大城市群地區(qū)(環(huán)渤海圈城市帶、長(zhǎng)江三角洲城市帶、珠江三角洲城市帶)。在今年的雪災(zāi)中人們感受現(xiàn)代化的脆弱性和致命性：只要一停電，道路停，通訊停，全部都停，社會(huì)面臨極大的恐慌，這就是現(xiàn)代化脆弱性的表現(xiàn)。 我認(rèn)為，我們的第一步應(yīng)該是學(xué)習(xí)，這個(gè)學(xué)習(xí)包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一個(gè)是國(guó)內(nèi)學(xué)習(xí)，另一個(gè)是國(guó)際學(xué)習(xí)。 國(guó)內(nèi)學(xué)習(xí)是指現(xiàn)在中國(guó)對(duì)于災(zāi)害后的重建有著相當(dāng)豐富的經(jīng)驗(yàn)，比如1966年邢臺(tái)地震重建，1976年唐山地震重建，特別是1996年麗江地震之后的重建，這些實(shí)際案例經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)有助于我們根據(jù)自己的國(guó)情來(lái)討論分析新的重建思路。應(yīng)當(dāng)說(shuō)麗江是一個(gè)比較成功的案例，它成為一個(gè)國(guó)內(nèi)外知名的旅游城市實(shí)際上恰恰是因地震舉世知名而得以進(jìn)一步發(fā)展。因此，我們現(xiàn)在需要趁著唐山地震很多幸存的人依然健在，趕緊把以前的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，多一些專業(yè)化的研究，充分利用我們的歷史記憶和以往經(jīng)驗(yàn)。 另一個(gè)很重要的是學(xué)習(xí)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。我們需要具體了解和考察日本在20年代之后的防救地震及火災(zāi)的經(jīng)驗(yàn)，考察其對(duì)東京的重新建設(shè)情況，最重要的是了解阪神大地震后他們是如何重建的。 1995年1月17日凌晨5時(shí)46分，日本兵庫(kù)縣發(fā)生里氏7.3級(jí)的強(qiáng)烈地震，死亡6432人，3萬(wàn)多人受傷，數(shù)十萬(wàn)人無(wú)家可歸。阪神地區(qū)緊急建造了近4萬(wàn)戶臨時(shí)住宅。據(jù)估算，大地震發(fā)生后，日本政府總共投入了近10萬(wàn)億日元重建經(jīng)費(fèi)。這些經(jīng)費(fèi)來(lái)自政府各個(gè)部門。政府以大震災(zāi)復(fù)興工作作為奮斗目標(biāo)，以建立人與自然、人與人、人與社會(huì)協(xié)調(diào)共存的社會(huì)為基本理念，在地震災(zāi)后劃分成三個(gè)階段，分重點(diǎn)實(shí)施重建家園、創(chuàng)建嶄新市民生活的對(duì)策，通過(guò)十年，打造出一個(gè)嶄新的城市。 學(xué)習(xí)阪神大地震后如何重建，光看日本的英文報(bào)告是不夠的，我們必須要進(jìn)行實(shí)地調(diào)查和研究，先把他們?yōu)暮笾亟ǖ囊?guī)劃程序搞清楚。我們現(xiàn)在到神戶、大阪已經(jīng)根本看不到任何原來(lái)地震的痕跡了，而且在很多地方都是毀掉原來(lái)的舊地址，重新尋找新的地址來(lái)建設(shè)——重建確實(shí)是一個(gè)機(jī)會(huì)，在他們那樣的體制下都能夠做到這樣，我們就更值得學(xué)習(xí)了。 另外一個(gè)比較成功的例子就是美國(guó)的加州。加州也曾多次地震，我們可以通過(guò)中國(guó)駐當(dāng)?shù)仡I(lǐng)事館找一些專業(yè)人員來(lái)分析一下，看人家是如何重新構(gòu)建城市的。當(dāng)然國(guó)情并不一樣，汶川地區(qū)除了一些小型的城鎮(zhèn)外基本上都是山區(qū)，但是至少國(guó)外重建的程序和方法，值得我們認(rèn)真學(xué)習(xí)和探討。 我還有一個(gè)具體的建議：我們也得花錢請(qǐng)一些國(guó)際的顧問(wèn)，例如寫這個(gè)阪神地震報(bào)告的專家們，邀請(qǐng)包括日本、美國(guó)在內(nèi)的國(guó)內(nèi)、國(guó)際的相關(guān)專業(yè)人員來(lái)做顧問(wèn)也好，充分參與我們的災(zāi)后重建討論和政策、技術(shù)咨詢工作。總而言之，我們現(xiàn)在不缺錢而是缺人才，不缺投資而是缺知識(shí) 汶川災(zāi)后重建之路 目前我們還無(wú)法得出結(jié)論，但我想災(zāi)區(qū)重建無(wú)非有三種思路可供研究、調(diào)查和選擇。 第一種思路是“原址重建”。就是在原來(lái)的地方進(jìn)行恢復(fù)和重新建設(shè)。 第二種是“遷址新建”。就是舍棄原來(lái)的地址，找尋一個(gè)新的合適的場(chǎng)所重新建設(shè)。 第三種可能是一個(gè)混合模式，就是把“原址重建”和“遷址新建”相結(jié)合。 邢臺(tái)、唐山、麗江都是采用了第一種思路，實(shí)際上還是在原有的地震帶上重建。1978年我曾在唐山工學(xué)院讀大學(xué)，地震時(shí)這個(gè)學(xué)院被完全毀滅，后來(lái)在原址重建——現(xiàn)在看來(lái)那個(gè)區(qū)域應(yīng)該仍然是地震高發(fā)的核心地帶，其實(shí)當(dāng)時(shí)如果選擇遷址再建，而把地震原址保留成一個(gè)完完全全的地震紀(jì)念場(chǎng)所的話，從未來(lái)而言，就既可以作為教育人民的一個(gè)基地，也能夠成為一個(gè)旅游基地。 汶川等地重建應(yīng)該怎么做？這需要實(shí)地調(diào)查、廣泛討論。不過(guò)我認(rèn)為第三種思路可能更好一些，最好能集中前兩種思路的優(yōu)點(diǎn)，減少兩種思路的缺點(diǎn)。討論規(guī)劃思路十分重要，因?yàn)檫@個(gè)思路涉及到我們今后的一些重要規(guī)劃，而且一旦規(guī)劃制定實(shí)施，就會(huì)路徑依賴，很難再改變，有很高的沉沒成本和調(diào)整成本，因此需要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，制訂科學(xué)合理的重建規(guī)劃。 現(xiàn)在來(lái)講，重建規(guī)劃組至少應(yīng)該分階段地提出一些目標(biāo)來(lái)：一個(gè)是一年的目標(biāo)，要達(dá)到能夠保障500萬(wàn)災(zāi)民的基本生存，食品藥品、帳篷簡(jiǎn)易房、供水供電等，基本恢復(fù)正常經(jīng)濟(jì)秩序，利用災(zāi)后恢復(fù)為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，增加收入；第二是三年的目標(biāo)；第三是五年目標(biāo)；第四是十年目標(biāo)，恐怕需要在十年的時(shí)間進(jìn)行重建。 當(dāng)年唐山地震的重建也是一波幾折，中間正好遇到經(jīng)濟(jì)大調(diào)整，很多項(xiàng)目不得不下馬(見專欄1)。但現(xiàn)在我國(guó)和30年前的國(guó)力相比已經(jīng)完全不一樣了，因此完全有條件提出一個(gè)由近(期)到遠(yuǎn)(期)、由小(規(guī)模)到大(規(guī)模)的規(guī)劃，最起碼也應(yīng)該給出一個(gè)框架性的重建規(guī)劃。這有助于提高人們對(duì)災(zāi)后重建信心和認(rèn)識(shí)，也便于舉全國(guó)之力來(lái)重建和新建家園。自然災(zāi)害既是一次重大的政治經(jīng)濟(jì)考驗(yàn)，也是一次難得的政治經(jīng)濟(jì)改革機(jī)會(huì)，不僅可以展現(xiàn)中國(guó)特有的抗震救災(zāi)的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)和文化優(yōu)勢(shì)，又可以充分暴露各種體制性弊端，進(jìn)一步完善國(guó)家突發(fā)公共事件機(jī)制，有效地“提高政府保障公共安全和處置突發(fā)公共事件的能力，最大程度地預(yù)防和減少突發(fā)公共事件及其造成的損害，保障公眾的生命及財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展(《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，國(guó)務(wù)院2005年4月17日印發(fā))”。 從制度安排的角度考慮，我們確實(shí)可以按照日本阪神地震的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立重建基金(earthquake reconstruction fund)，最好有一個(gè)杠桿放大效應(yīng)。日本阪神災(zāi)區(qū)重建基金，政府出資1億日元，作為基本資金(basic funds)，吸引了約50億日元的投資資金，共計(jì)51億日元。這個(gè)重建基金實(shí)際上就是把目前國(guó)家財(cái)政撥付和社會(huì)捐助的款項(xiàng)，包括國(guó)外的一些捐助集中起來(lái)，根據(jù)重建規(guī)劃來(lái)有效使用。 阪神地震重建基金主要用于五類。這包括：①協(xié)助地震災(zāi)民建立穩(wěn)定的生活，促進(jìn)其健康與福利；②房屋重建的支持項(xiàng)目(包括為地震災(zāi)民重建住宅)；③促進(jìn)工業(yè)恢復(fù)與重建(包括受損中小企業(yè)的補(bǔ)貼)；④援助教育和文化復(fù)蘇(幫助重建學(xué)校)；⑤使受災(zāi)地區(qū)迅速恢復(fù)的其他活動(dòng)(包括紀(jì)念地震的活動(dòng)等)。 我希望通過(guò)這一次地震災(zāi)害，我國(guó)能夠建立起一個(gè)如何應(yīng)對(duì)多災(zāi)多難的自然環(huán)境的具體指標(biāo)體系來(lái)。要明確地提出救災(zāi)的援助計(jì)劃和救災(zāi)之后的經(jīng)濟(jì)援助計(jì)劃和福利計(jì)劃。這也是政府提供公共服務(wù)的必要職責(zé)。特別是要解決供水供電供氣，醫(yī)療衛(wèi)生，教育文化，交通網(wǎng)、通訊網(wǎng)的設(shè)計(jì)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等一系列問(wèn)題。這一次我們可能是救急的需要，但從專業(yè)的角度、站在國(guó)家的立場(chǎng)上來(lái)看，我覺得還是應(yīng)該考慮得相對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)一些。 災(zāi)后恢復(fù)重建工作是一項(xiàng)系統(tǒng)復(fù)雜的工作， 需要國(guó)家各部門間統(tǒng)一協(xié)調(diào)， 各盡其責(zé)， 共同協(xié)作才能做好。2005年10月8日，巴基斯坦北部發(fā)生7.6級(jí)地震災(zāi)害后，巴基斯坦政府實(shí)行“自我重建戰(zhàn)略”，鼓勵(lì)災(zāi)民自己動(dòng)手重建家園， 政府向?yàn)?zāi)民提供資金、技術(shù)和指導(dǎo)， 建筑質(zhì)量則由震后恢復(fù)和重建委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督，迅速開展重建工作。 30年前，我們認(rèn)識(shí)到：必須學(xué)會(huì)按經(jīng)濟(jì)規(guī)律(指價(jià)值規(guī)律)辦事；10年前，因全國(guó)特大洪澇災(zāi)害，我們又認(rèn)識(shí)到：“必須自覺去認(rèn)識(shí)和正確把握自然規(guī)律，學(xué)會(huì)按自然規(guī)律辦事”，否則就會(huì)受到自然的懲罰。 科學(xué)家們對(duì)于中國(guó)的地震帶分布已經(jīng)早有結(jié)論，現(xiàn)在我們的許多城鎮(zhèn)都建在地震帶上，為此已經(jīng)付出了極大的代價(jià)，這也是違背自然規(guī)律的必然結(jié)果。在美國(guó)，洛杉磯也處于地震帶，為了建立防震設(shè)施，它必須為此付出非常巨大的成本，所有人的家庭住房標(biāo)準(zhǔn)之高，讓我們無(wú)法想象。 2006年3月全國(guó)人大通過(guò)的《國(guó)家“十一五”規(guī)劃綱要》第二十章所規(guī)定的“根據(jù)各地區(qū)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?lái)劃分四大主體功能區(qū)”。此次地震災(zāi)區(qū)是我國(guó)環(huán)境惡劣、各類自然災(zāi)害多發(fā)地區(qū)，還處在龍門山地震帶上，地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、洪水災(zāi)害頻發(fā)，生態(tài)環(huán)境極其脆弱，已被作為限制開發(fā)區(qū)，局部地區(qū)(如自然保護(hù)區(qū))應(yīng)列為禁止開發(fā)區(qū)。因此，災(zāi)害重建必須要考慮到這一特殊的自然地理環(huán)境條件，不是按傳統(tǒng)的重建思路，而是利用此次災(zāi)害的機(jī)會(huì)，有步驟地遷移人口，包括以少兒人口為主的“教育移民”，以青壯勞動(dòng)力為主的勞務(wù)輸出，以不適宜居住條件的“生態(tài)移民”，以及孤寡老人、殘疾人為主的“福利移民”。 從總體上來(lái)看，我們最終還是要順應(yīng)自然，依照自然規(guī)律，特別是對(duì)于主體功能區(qū)的規(guī)劃，來(lái)合理安排我們的城鎮(zhèn)布局和建設(shè)，凡是地震帶和山體滑坡地帶，基本上都要列為禁止開發(fā)區(qū)域，不應(yīng)再建城鎮(zhèn)甚至房屋等。反之，總有一天我們還是不得不為此付出相當(dāng)巨大的成本和代價(jià)。 (本文作者系國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)專家委員會(huì)委員，清華大學(xué)國(guó)情研究中心主任，作者2008年5月20日上午參加“中國(guó)經(jīng)濟(jì)50人論壇”第24次內(nèi)部研討會(huì)，本文為“地震對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響及災(zāi)后重建”時(shí)的發(fā)言錄音稿，漆賓同學(xué)協(xié)助整理。論壇學(xué)術(shù)委員會(huì)成員、中共中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任劉鶴主持此次研討會(huì)。會(huì)后作者又做了補(bǔ)充和修改。) 資料鏈接：唐山地震災(zāi)后重建 重建唐山的討論一開始，主要有兩種意見：一是將原有的城市放棄，異地進(jìn)行建設(shè)；一種是立足于原有城市，原地進(jìn)行建設(shè)。前一種主張主要考慮了這樣幾個(gè)因素：避開市區(qū)底下的活動(dòng)斷裂帶，減少地震的威脅；解放出市區(qū)地下的數(shù)億噸壓煤；節(jié)省原地重建所需的清理廢墟的費(fèi)用。后一種則認(rèn)為，原地重建可以保留唐山作為一個(gè)重工業(yè)城市的產(chǎn)業(yè)體系以及自身的社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化特色；減少搬遷征地費(fèi)用，節(jié)約土地資源；有利于城市原有基礎(chǔ)設(shè)施的利用。此外，原地重建還能給人一種心理上的感覺，即唐山真正地重新屹立起來(lái)了。這兩項(xiàng)意見的分歧很快以后者占上風(fēng)而告終。 來(lái)自國(guó)家建委和全國(guó)各地研究機(jī)構(gòu)和高校的專家在震后3個(gè)多月就編制出《唐山市恢復(fù)建設(shè)總體規(guī)劃》，1977年5月14日經(jīng)中共中央、國(guó)務(wù)院原則批準(zhǔn)。后來(lái)，有關(guān)部門又組織專家學(xué)者于1978年3月和1979年9月對(duì)該規(guī)劃兩度進(jìn)行修訂。在時(shí)間上，當(dāng)時(shí)提出的目標(biāo)是“一年準(zhǔn)備初步開展，三年大干，一年掃尾，到1982年全部建成”，但重建的過(guò)程要比預(yù)計(jì)的漫長(zhǎng)，正式的重建從1979年下半年正式開始，歷時(shí)7年多，到1986年底才基本完成。 在重建開始后，對(duì)原有規(guī)劃的數(shù)次調(diào)整，1982年1月的《唐山市恢復(fù)建設(shè)貫徹收縮方針的調(diào)整方案》確定了重建的基本原則：控制中心區(qū)、縮小新區(qū)、利用路南區(qū)。原計(jì)劃從路南區(qū)遷出的企業(yè)由92個(gè)減少到9個(gè)，并且規(guī)劃了13個(gè)住宅小區(qū)。 1986年7月28日，唐山抗震10周年紀(jì)念大會(huì)，“正式宣告唐山重建基本結(jié)束”，1990年11月，唐山市政府因?yàn)檎鸷笾亟üぷ鞫@得了聯(lián)合國(guó)人居獎(jiǎng)。 資料鏈接：巴基斯坦震后重建工作步驟 巴基斯坦為加強(qiáng)對(duì)災(zāi)區(qū)救援和重建工作的協(xié)調(diào)，成立一個(gè)由各方面代表組成的震后恢復(fù)重建局，是巴基斯坦地震后政府成立負(fù)責(zé)地震災(zāi)后恢復(fù)重建的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，該局由主席領(lǐng)導(dǎo)，下設(shè)法規(guī)和采購(gòu)、財(cái)務(wù)、規(guī)劃、監(jiān)測(cè)評(píng)估、過(guò)渡時(shí)期救濟(jì)等部門，它的使命是規(guī)劃、協(xié)調(diào)和規(guī)范災(zāi)后重建和恢復(fù)工作，通過(guò)個(gè)人互助和社區(qū)參與，鼓勵(lì)自立自強(qiáng)。在該局成立后，開展了以下一些主要工作： 1.制定災(zāi)后恢復(fù)重建的原則方針。2006年3月，災(zāi)后恢復(fù)重建局制定了《農(nóng)村災(zāi)后恢復(fù)重建政策文件》和《城市災(zāi)后恢復(fù)重建政策》，具體指導(dǎo)巴基斯坦震后恢復(fù)重建工作�！掇r(nóng)村災(zāi)后恢復(fù)重建政策文件》規(guī)定，在進(jìn)行恢復(fù)重建前，開展培訓(xùn)、信息交流、教育等活動(dòng)，鼓勵(lì)使用身邊便于利用的材料，使用成熟的方法修建房屋，提供技術(shù)支持，保證建筑材料供應(yīng)，提供銀行賬戶進(jìn)行撥款。 2.開展災(zāi)情和需求情況評(píng)估，震后恢復(fù)重建局派出600名援助和監(jiān)察人員到9個(gè)受災(zāi)區(qū)調(diào)查，摸清資助人名單，劃分資助類別，確定重建補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。巴基斯坦政府根據(jù)申報(bào)情況，向房屋完全損毀的家庭提供75000盧比(約合1250美元)房屋重建費(fèi)用，向房屋部分損毀的家庭提供50000盧比(約合833美元)重建費(fèi)用。為讓那些因?yàn)橹亟ㄗ》慷鵁o(wú)暇工作的災(zāi)民獲得生活來(lái)源，巴基斯坦政府還將在未來(lái)6個(gè)月內(nèi)向他們提供每月3000盧比(約合50美元)的補(bǔ)貼，孤兒、寡婦等弱勢(shì)人群也將得到特別救助。 3.政府根據(jù)災(zāi)民住房受損情況分階段進(jìn)行資助，以保證資金合理有效地應(yīng)用于災(zāi)后恢復(fù)重建工作。震后恢復(fù)重建局與受助家庭簽訂合同，保證修建房屋時(shí)正確合理的使用資金，并應(yīng)用抗震機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)。巴基斯坦政府鼓勵(lì)受益人自己動(dòng)手或雇人修固房屋，使用可以重復(fù)使用的建筑材料，受益人將直接通過(guò)銀行領(lǐng)取恢復(fù)重建資金。 4.邀請(qǐng)巴基斯坦國(guó)家工程服務(wù)公司設(shè)計(jì)抗震民房，備用幾種模式供災(zāi)民選擇。政府資金將資助受益人擁有205至400平方米的住房，根據(jù)受益人自己的選擇，如果選擇比較貴的住房結(jié)構(gòu)，將被資助比較小的面積。 5.進(jìn)行大規(guī)模培訓(xùn)。為幫助地震災(zāi)區(qū)培養(yǎng)重建工作所需的各類人才，巴基斯坦西北邊境省政府在災(zāi)區(qū)陸續(xù)開辦“技術(shù)發(fā)展中心”，首個(gè)中心在2006年4月底投入運(yùn)轉(zhuǎn)。巴基斯坦動(dòng)用12個(gè)災(zāi)后恢復(fù)重建培訓(xùn)中心，經(jīng)過(guò)兩年的努力，進(jìn)行了一系列培訓(xùn)。其中，基礎(chǔ)培訓(xùn)310436人，技術(shù)培訓(xùn)199686人，社會(huì)重建動(dòng)員和組織能力培訓(xùn)110750人。 資料來(lái)源：徐富海，《巴基斯坦的災(zāi)后重建方式》，載《中國(guó)減災(zāi)》，2008年第1期。 1 本文系作者2008年5月20日上午參加“中國(guó)經(jīng)濟(jì)50人論壇”第24次內(nèi)部研討會(huì)——“地震對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響及災(zāi)后重建”時(shí)的發(fā)言錄音稿，漆賓同學(xué)協(xié)助整理。論壇學(xué)術(shù)委員會(huì)成員、中共中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任劉鶴主持此次研討會(huì)。會(huì)后作者又做了補(bǔ)充和修改。 1 《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒2007》，第7頁(yè)，北京，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2007。 1 中共中央文獻(xiàn)研究室，《周恩來(lái)年譜1949-1976》，(下卷)，第24頁(yè)，中央文獻(xiàn)出版社，1997。 2 1995年1月17日凌晨5時(shí)46分，日本兵庫(kù)縣發(fā)生里氏7.3級(jí)的強(qiáng)烈地震，死亡6432人，3萬(wàn)多人受傷，數(shù)十萬(wàn)人無(wú)家可歸。阪神地區(qū)緊急建造了近4萬(wàn)戶臨時(shí)住宅。據(jù)估算，大地震發(fā)生后，日本政府總共投入了近10萬(wàn)億日元重建經(jīng)費(fèi)。這些經(jīng)費(fèi)來(lái)自政府各個(gè)部門。政府以大震災(zāi)復(fù)興工作作為奮斗目標(biāo)，以建立人與自然、人與人、人與社會(huì)協(xié)調(diào)共存的社會(huì)為基本理念，在地震災(zāi)后劃分成三個(gè)階段，分重點(diǎn)實(shí)施重建家園、創(chuàng)建嶄新市民生活的對(duì)策，通過(guò)十年，打造出一個(gè)嶄新的城市。
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