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觀點：城市總體規劃批什么？
作為綜合研究和確定城市性質、規模和空間發展形態，統籌安排城市各項建設用地，合理配置城市各項基礎設施，處理遠期發展與近期建設關系，指導城市合理發展的戰略部署和綱領性文件，總體規劃就如同美麗的藍圖一樣，引導和調控著城市建設，保護和管理著城市空間資源，在指導城市有序發展、提高建設和管理水平等方面發揮著重要作用。 隨著總體規劃編制工作的不斷開展和逐步深入，對于城市總體規劃的內容、審批、監督等問題，業內存在不同的觀點。有人認為，當前的城市總體規劃過于面面俱到、大而全，沒有抓住更核心、更需要關注的城市問題，缺乏戰略性和綱領性，建議給總體規劃“瘦身”。有人則認為，城市總體規劃還應當是綜合性的、多要素的整體空間規劃，如果城市總體規劃“瘦身”到只有城市規模、城市布局等內容，其他的城市發展和建設要素就很難找到予以明確的載體。 針對城市總體規劃批什么、誰來批、怎么批等問題，在2009年中國城市規劃年會上，業內的專家、政府官員、從業人員，各抒已見，展開激烈的探討與思想的碰撞。 城市規劃編制體系存在與市場經濟不匹配的因素 中國城市規劃設計研究院規劃所董珂博士分析到，當前的城市總體規劃的編制，存在內容過于盲目、規劃周期過長、公共利益維護得不夠等問題，這些問題都是表面現象。本質上，主要是因為目前的規劃編制體系和市場經濟存在一些不匹配的因素，主要有兩條：一是城市開發建設的主體與規劃編制主體、編制內容的不對應；二是城市規劃審批主體與管理事權的不對應。 他指出，城市總體規劃的目的和作用主要是維護公眾利益、維護局部微觀利益、為城市政府提供決策咨詢、為開發商提供合理的引導。 對城市總體規劃的編制，他提出五點建議：第一，健全公共參與機制。第二，在公眾利益必須補位的前提下，可以分成兩部分——長遠期的戰略規劃，內容比較宏觀一些；近中期的建設規劃，內容以微觀戰術性的為主。第三，建立實施評估機制。建立實施評估機制的核心并不是評估優劣，而是通過建立反饋的機制，以應對未來的不確定性。第四，強化剛性內容。第五，各年用地規模與當年人口規模掛鉤。建議在人均建設用地標準的基礎上，根據當年年末的人口統計來確定第二年的用地投放增量。 增加階段性實施目標加強總規實施嚴肅性 山西省建設廳總規劃師李錦生從加強對地方政府全面實施總體規劃進行監控的角度，指出總體規劃對于公共領域建設的內容應盡可能地明確，并且介紹了山西省在總體規劃中增加了一個細致的批復，對不同階段各項公共領域建設的具體指標加以明確的實踐。 他指出，作為城市政府來講，實施總體規劃無非是為了實現公共領域的建設職能和公眾利益的管制功能。前者主要包括基礎設施、公園、綠地、交通等等。然而從實施情況來看，與這兩個方面相比，政府更加重視的是規劃里城市規模的實現。 他介紹到，為了保證總體規劃落到實處，而不只是一張掛掛而已的圖紙，山西省在總體規劃的批件里頭，增加了分階段的實施目標，主要包括20項重要公共建設領域的目標，如：住房建設目標、中小學建設目標、基礎設施建設目標、城市改建等內容。在2010年、2015年、2020年等不同階段，這些目標要達到一個什么樣的水平，在總體規劃的批文里全部都有。 李錦生解釋道：“之所以將總體規劃細化到如此詳細，是為了對其階段性實施情況進行督查和評價。到2015年，我們將對總體規劃的實施情況組織專家進行一次全面的評價。這對于當地政府來講，加強了總體規劃實施的嚴肅性。不是想不想實施的問題，而是只要寫進去就必須實施。” 內容不同審批政府不同城市不同規劃內容不同 廣州市規劃院總工程師王國恩指出，目前總體規劃存在三個問題：第一，總體規劃的內容非常龐雜，學科的內涵和外延不斷擴張，我們自己工作的主體弄不清楚。第二，總體規劃在深度上越來越細，專項研究越來越多，畫出來的規劃圖越來越多、越來越漂亮，這些美麗的、理想的圖紙，往往在實施中間全部變形。第三，整個審批的周期越來越長，有的少則兩三年，多則四五年，甚至更長時間。等到批下來的時候，現狀已經超過了規劃。” 王國恩認為，需要上級政府進行審批的內容，包括四個方面：第一，是關于國家戰略和總體戰略的內容。第二，是區域統籌的和協調的基本內容。其中，區域生態保護、區域性基礎設施的內容是重點。第三，是城市資源的合理利用與基本生態控制的內容。這一點深圳做得比較好，總體規劃對基本生態控制線進行了立法，相反很多城市在這方面沒有做到這一點，把當前的基本生態控制當成城市總體規劃的一般性內容來進行控制。第四，是關于公共領域建設和保障性措施的內容。他認為，以上四個方面是構成上級政府審批城市總體規劃最核心的內容。對于地方政府，對總體規劃的關注主要包括兩個內容：一是城市功能、布局的協調；二是城市總體規劃實施的有序保障。 他指出，特大城市和一般中等城市在編制內容上是不一樣的。對于特大城市來說，由于發展過程有不確定性，戰略性是可變的，因此總體規劃應更加注重城市的結構，應該賦予其更大的彈性；對于一般性的城市甚至是小城市，因其20年、30年的發展基本上是可以明確的，很少需要在戰略上或者是方向上進行普遍性的調整。 把總體規劃變成城市的總規、大家的總規 武漢市國土資源和規劃局副局長劉奇志說，總體規劃應當重視長遠，落實到現實。只有落實到我們現在真正要建設的事情，才能把規劃的作用發揮出來，不然就是一張美好的藍圖。他曾于上世紀90年代去過新加坡，感受最深的是不論到哪個部門大家講的都是一個規劃。而我們則是不同部門講的是不同的規劃。交通委員會講的是交通的規劃；電力部門講的是電力規劃……很多時候這些規劃如果疊在一張圖上的話，很多地方都是相互干擾的。 因此，他強調，規劃應當起到引導作用，在什么地區進行近期建設比較合理，什么地區不合理。比如說建設居住區，應當配套相應的城市公共服務設施，形成合力，就不會出現在一些小區建成之后，公交沒有、服務設施沒有、生活不方便等一系列問題。 他說：“總體規劃要靠大家去實施。一定要把我們的總規變成城市的總規、大家的總規，那個總規才是真正的總規。”
編輯：royal |
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