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濕地保護(hù)政策缺失 采取行動(dòng)事不宜遲
[日期：2011-01-26] 來源：中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊 作者：宋雪蓮 郭芳 發(fā)表評(píng)論(0)打印
2011年，是《濕地公約》簽署40周年。2月2日，即將迎來第15個(gè)“世界濕地日”。世界各國(guó)都在以各種方式喚起人們對(duì)濕地這一具有強(qiáng)大生態(tài)功能的生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)注和保護(hù)。 從全球?qū)用婵矗瑵竦厣鷳B(tài)系統(tǒng)是現(xiàn)今全球退化、喪失最快的生態(tài)系統(tǒng)。從中國(guó)的現(xiàn)狀看，整個(gè)“十一五”期間，中國(guó)的自然濕地退化、喪失趨勢(shì)仍然沒有得到根本改變。 在這個(gè)特別的時(shí)間點(diǎn)，國(guó)家林業(yè)局副局長(zhǎng)印紅接受了專訪。她向記者坦陳了當(dāng)前中國(guó)乃至世界濕地保護(hù)所面臨的各種尷尬和困境，直言保護(hù)乏力背后的制度和政策缺失，并呼吁今后50～100年間的重大決策，必須解決好現(xiàn)有的各種濕地資源利用方式之間的平衡關(guān)系。“但這些還沒有引起全社會(huì)的足夠重視。”印紅提醒到，“當(dāng)問題后果在10年、20年后出現(xiàn)時(shí)再采取行動(dòng)，將為時(shí)太晚。” 濕地生態(tài)退化的壓力與日俱增 記者：1971年《濕地公約》簽署以來，世界濕地保護(hù)面臨的形勢(shì)如何？ 印紅：這40年來，濕地生態(tài)系統(tǒng)在應(yīng)對(duì)這些日益嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問題中的地位與作用得到了越來越多國(guó)家的重視。至2010年底，共有160個(gè)締約成員國(guó)加入了《濕地公約》，國(guó)際重要濕地名錄覆蓋著1910片總面積超過1.87億公頃的重要濕地。但根據(jù)2005年聯(lián)合國(guó)千年生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估（MA）的結(jié)論：濕地退化和喪失的速度超過了其他類型的生態(tài)系統(tǒng)退化和喪失的速度，同樣，棲息在淡水和濱海濕地內(nèi)的物種生存狀況，也比棲息在其他生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)的物種生存狀況更加惡化。引起濕地退化和喪失的主要直接原因是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地開墾、引水、富營(yíng)養(yǎng)化、污染、過度捕撈、過度利用以及外來物種的引入，主要間接原因是人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展加快。 預(yù)計(jì)今后全球氣候變化將進(jìn)一步加劇濕地的喪失和退化狀況，加劇棲息在濕地內(nèi)的物種減少或喪失的狀況，并增大許多地區(qū)的疾病發(fā)病率。同時(shí)，預(yù)計(jì)富營(yíng)養(yǎng)化對(duì)江河湖沼、濱海等自然濕地的威脅將日益加大。各種的直接導(dǎo)致濕地生態(tài)退化的壓力與日俱增，加大了濕地生態(tài)系統(tǒng)出現(xiàn)劇變的可能性。這種劇變的強(qiáng)度可能很大，并且要扭轉(zhuǎn)它可能難度很大、代價(jià)昂貴，甚至無法得以扭轉(zhuǎn)。 記者：您認(rèn)為造成這種局面的根本原因是什么？ 印紅：從全球?qū)用婵矗环矫鏉竦乇Ｗo(hù)依然缺乏全社會(huì)的認(rèn)同、支持。目前，在全球發(fā)展面臨的各種挑戰(zhàn)中，生態(tài)以及自然資源的安全很難排上各國(guó)政要的議事日程，當(dāng)問題后果在10年、20年后出現(xiàn)時(shí)再采取行動(dòng)將為時(shí)太晚。濕地生態(tài)保護(hù)，可以說是為未來創(chuàng)造綠色財(cái)富，但是在現(xiàn)實(shí)中并不被政治家理解，仍然缺乏有力的支持。 另一方面，科學(xué)政策不適應(yīng)全球濕地保護(hù)形勢(shì)。有科學(xué)家認(rèn)為：傳統(tǒng)的自然保護(hù)方式基于就地保護(hù)，其指標(biāo)也不外乎是生物多樣性、自然性、獨(dú)特性、稀有性和代表性，建立在這一基礎(chǔ)上的科學(xué)和政策都不足以維持全球濕地生態(tài)系統(tǒng)的數(shù)量和質(zhì)量。如，濕地科學(xué)研究仍然缺乏廣度和深度、重點(diǎn)和相關(guān)性；與社會(huì)其他優(yōu)先發(fā)展目標(biāo)相比，濕地政策相當(dāng)乏力等等。事實(shí)上，今天的管理者、決策者在開展生態(tài)系統(tǒng)管理時(shí)，需要采取更加全局、整體的方法，并不斷補(bǔ)充、更新知識(shí)。 濕地往往成為犧牲品 記者：中國(guó)的濕地保護(hù)現(xiàn)狀如何？存在哪些問題？ 印紅：從2008年起，中央財(cái)政計(jì)劃三年共安排資金4210萬元，啟動(dòng)開展第二次全國(guó)濕地資源調(diào)查。通過對(duì)比分析首次全國(guó)濕地資源調(diào)查和已經(jīng)完成第二次調(diào)查的6個(gè)省份的情況，北京、吉林和廣東的濕地面積在進(jìn)一步減少，黑龍江、江蘇和天津雖然濕地面積沒有減少，但濕地效益和功能還在下降。 從第二次全國(guó)濕地調(diào)查來看，目前我國(guó)濕地主要存在五大問題：一是濕地生物多樣性衰退趨勢(shì)明顯，許多重要濕地部分或者全部喪失作為野生動(dòng)植物棲息地和繁育地的功能，給生物安全帶來威脅。二是由于濕地面積減少和功能下降，一些內(nèi)陸濕地喪失了淡水存蓄、調(diào)洪蓄洪的功能，加劇了水資源危機(jī)并增加了洪水災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。三是濕地存在的幾大主要威脅因素，開墾與改造、污染、泥沙淤積和水資源不合理利用依然嚴(yán)重。四是大量的改變濕地功能、用途的不合理利用活動(dòng)不但得不到有效控制，而且在繼續(xù)加劇加重；黑龍江三江平原濕地、沿海省份的濱海濕地等仍然面臨著被開墾和圍墾的巨大威脅，我國(guó)西部地區(qū)的許多重要濕地由于上游水資源被轉(zhuǎn)為他用，濕地面積嚴(yán)重萎縮甚至干涸。五是濕地保護(hù)投入短缺，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足保護(hù)管理工作的實(shí)際需要。 記者：作為濕地保護(hù)的高層管理者，面對(duì)目前的形勢(shì)，您感受到的挑戰(zhàn)和壓力有哪些？ 印紅：在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城市化進(jìn)程加快的形勢(shì)下，我們保護(hù)濕地所面臨的挑戰(zhàn)依然嚴(yán)峻。一是在有限的國(guó)土開發(fā)空間格局中，濕地在土地利用方式的競(jìng)爭(zhēng)中始終處于劣勢(shì)的地位沒有改變。一直以來，原生、自然濕地多被定義為“荒灘”、“荒地”，在現(xiàn)行土地利用分類中被列入了“未利用地”，往往成為保障耕地、建設(shè)用地、林地等的犧牲品，直接導(dǎo)致了濕地面積銳減，進(jìn)而極大地壓縮了地表水存蓄空間。 二是濕地保護(hù)管理工作涉及面廣、復(fù)雜性高，林業(yè)系統(tǒng)組織協(xié)調(diào)的管理能力亟待提高。濕地由于其開放性和對(duì)其科學(xué)認(rèn)識(shí)上的不同，確定濕地邊界和認(rèn)定濕地范圍本身就是一件十分困難的工作；又由于水系連通的特性，決定了做好濕地保護(hù)必須綜合考慮上下游和左右岸的全方位工作，只考慮局部工作無法解決濕地面臨的問題和威脅；濕地保護(hù)管理實(shí)踐中針對(duì)單要素的管理政策格局已經(jīng)固化，同一空間管理目標(biāo)不兼容甚至沖突；大部分保護(hù)管理人員缺乏濕地生態(tài)保護(hù)管理的相關(guān)專業(yè)知識(shí)與實(shí)踐，人員素質(zhì)不適應(yīng)崗位要求等等，所有這些都極大地增加了濕地保護(hù)管理工作的挑戰(zhàn)性。 三是履約責(zé)任對(duì)不斷強(qiáng)化國(guó)內(nèi)濕地保護(hù)管理提出更高要求。通過多年的努力，我國(guó)濕地保護(hù)管理工作在國(guó)際上產(chǎn)生了良好的影響，成為發(fā)展中國(guó)家開展?jié)竦乇Ｗo(hù)的典范。但其中部分國(guó)際重要濕地面臨的潛在壓力已為國(guó)際社會(huì)所熟知，如果不及時(shí)采取切實(shí)有效的措施加以解決，必然會(huì)被列入《濕地公約》的蒙特勒記錄之中，不僅有損國(guó)家形象，更為當(dāng)?shù)卣畮碡?fù)面政績(jī)影響。 記者：我們應(yīng)當(dāng)如何處理濕地保護(hù)與利用的關(guān)系？ 印紅：“絕對(duì)保護(hù)”和“無序開發(fā)”的理念在濕地保護(hù)領(lǐng)域都是不可取的，對(duì)維護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)健康都是有害的。濕地生態(tài)系統(tǒng)擁有巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但只有在保護(hù)的前提下，合理利用濕地資源，才能保證濕地生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)發(fā)揮效益，這就是《濕地公約》倡導(dǎo)的“合理利用原則”。當(dāng)前，在自然保護(hù)區(qū)和濕地公園的建設(shè)和發(fā)展過程中，一些地方?jīng)]有很好地處理二者的關(guān)系，過度利用濕地的各種資源，不僅導(dǎo)致濕地資源枯竭，還對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生了不可逆轉(zhuǎn)的負(fù)面影響。只有做到既促進(jìn)生態(tài)保護(hù)，又充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益，才能實(shí)現(xiàn)保護(hù)和合理利用的“雙贏”，才能使?jié)竦乇Ｗo(hù)管理工作走上健康可持續(xù)的發(fā)展軌道。這里我要強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，作為濕地保護(hù)的管理者，一定要轉(zhuǎn)變保護(hù)與利用就是對(duì)抗、沖突的思維與決策定勢(shì)。 濕地生態(tài)系統(tǒng)的退化或喪失通常取決于生態(tài)保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要之間的競(jìng)爭(zhēng)，表象是矛盾、沖突，實(shí)質(zhì)上是尋求平衡、兼顧，只要尊重科學(xué)規(guī)律、把握發(fā)展規(guī)律，睿智的管理者就能夠找到解決問題的平衡點(diǎn)。要想使社會(huì)從濕地生態(tài)系統(tǒng)中最大可能地獲得可持續(xù)發(fā)展的利益，必須從和諧、統(tǒng)籌的立場(chǎng)解決好決策者、管理者的認(rèn)識(shí)問題。 濕地保護(hù)事關(guān)未來國(guó)家安全 記者：剛剛過去的“十一五”，我國(guó)濕地保護(hù)的成效如何？“十二五”期間，又有什么樣的目標(biāo)和預(yù)期？ 印紅：“十一五”期間，全國(guó)新建濕地自然保護(hù)區(qū)80處，濕地自然保護(hù)區(qū)總數(shù)達(dá)到550多處；國(guó)家濕地公園由2個(gè)增加到145個(gè)、地方濕地公園120多處；新增國(guó)際重要濕地7處，總數(shù)達(dá)到37處。全國(guó)每年新增濕地保護(hù)面積30多萬公頃，自然濕地保護(hù)率從“十五”末的45%增加到“十一五”末的50.3%左右，每年增加一個(gè)百分點(diǎn)，完成了“十一五”規(guī)劃確定的“50%”的目標(biāo)任務(wù)。 《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》明確要求，“堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先和自然修復(fù)為主，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)”，指出要“實(shí)施重大生態(tài)修復(fù)工程……保護(hù)好草原和濕地”，這些為我們做好當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的濕地保護(hù)管理工作明確了方向。同時(shí)國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)的推進(jìn)、中央濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助財(cái)政專項(xiàng)資金的設(shè)立等等，都是我們繼續(xù)強(qiáng)化濕地生態(tài)保護(hù)，抓好管理工作的機(jī)遇。 下一個(gè)五年，我們的目標(biāo)是力爭(zhēng)到“十二五”期末，使自然濕地有效保護(hù)面積比重從49％提高到55％，初步緩解濕地面積減少和功能退化的趨勢(shì)。 記者：我們應(yīng)當(dāng)如何從生態(tài)安全的角度看濕地保護(hù)對(duì)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的意義？ 印紅：未來的國(guó)家安全，將越來越依賴于生態(tài)以及自然資源的安全。生態(tài)退化和自然資源消耗的日增，會(huì)不斷放大經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展中所面臨的威脅，如水污染與人類疾病、森林退化與木材短缺以及水源涵養(yǎng)能力銳減、濕地喪失與漁業(yè)減收、沿海紅樹林培育與人居安全風(fēng)險(xiǎn)等等。可以說生態(tài)破壞問題的積累，將進(jìn)而成為社會(huì)不穩(wěn)定的因素之一，生態(tài)安全對(duì)于國(guó)家實(shí)現(xiàn)和平發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。 今后50～100年間的重大決策，必須解決好現(xiàn)有的各種濕地資源利用方式之間的平衡關(guān)系，以及現(xiàn)有的利用方式與未來的利用方式之間的平衡。政策制定者和決策者必須轉(zhuǎn)變觀念，確保能夠有效地采納和實(shí)施跨部門的管理方法，這些跨部門的管理方法采用協(xié)商和透明的原則，可有效地處理好各種利益得失關(guān)系，確保濕地所提供的生態(tài)服務(wù)的長(zhǎng)期可持續(xù)性。 但對(duì)于濕地的生態(tài)服務(wù)功能，目前大部分的政府工作人員和整個(gè)社會(huì)尚缺乏全面認(rèn)識(shí)，就濕地直接或間接地為人類（野生生物）提供產(chǎn)品和服務(wù)這一重要功能已經(jīng)為社會(huì)初步認(rèn)知，但濕地生態(tài)系統(tǒng)維持環(huán)境質(zhì)量，影響環(huán)境容量的重要功能尚未得到正確認(rèn)知和政治肯定。為此我們需要進(jìn)一步擴(kuò)大面向各級(jí)政府的濕地生態(tài)科學(xué)知識(shí)的普及，更加注重濕地生態(tài)保護(hù)服務(wù)于國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的貢獻(xiàn)率，更加主動(dòng)地將濕地生態(tài)保護(hù)融入現(xiàn)行的體制機(jī)制、政策中，主流化于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)踐。
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