中國人民大學經濟學院教授、國務院發展研究中心農村部原副部長劉守英教授發表題為“某局經濟下半場”的演講。他在演講中表示，2008年以后整個中國的城市化發生重大轉軌，中國的城市化已經告別低成本的城市化時代。整個中國的城市的使用土地從原來新增轉向存量。與此同時農民們也意識到土地的重要性，進一步推動土地成本上升，土地的凈收益下降，土地的抵押上升。最終推動整個城市化成本的上升。

　　以下為演講實錄：

　　非常感謝國發院邀請我到青島分院成立時給大家做交流。我今天跟大家講的主題是下一程中國到底怎么走。由頭是我這一年多時間以來在各地遇到各類人，包括地方的政府官員，也包括企業，更多是一些知識分子。跟前十多年比較起來，大家是有一些迷茫，尤其包括地方政府。原來到地方調研的時候，大家感覺是信心滿滿的，思路非常清晰。這兩年下來大家對未來到底怎么一個走實際充滿焦慮。2018年最重要的詞是焦慮，主要原因是對下半程怎么走法大家看不準。

　　首先回顧一下整個過去四十年的經濟增長。把它歸結于找中國經濟的契機時都在分析，將近40年10%以上的增長率。用各種因素分析，我們一定要找中國最透的地方在哪里。我講兩個。第一個省域謀局，縣域競爭。中國基本單位是縣一級，作為競爭力基本單位它是準確的，地方政府之間的競爭，主要靠土地的合約激勵縣級政府謀發展，這是對的。但還有一個更大的，就是你一個地方的總盤子怎么走。實際省一級非常關鍵。中央大的基本謀略定了以后，實際上具體每一個地方，省與省之間這一種競爭，對一個地方的一段時期發展來講具有舉足輕重的地位，這是對這一個大的格局的發展。

　　整個的中國經濟四大贏家我們可以看，山東整個經濟發展過程當中是一個贏家。大家看廣東，我們去廣東調研時歸結為這樣幾個因素。第一個就是一直以來的，非常強的體制優勢。這一個體制優勢形成廣東一個慣性在哪里？整個發展中的問題導向。我關注珠三角差不多三十多年。跟其他的地方一個最大差別在哪里？就是它是跟著問題跑。有什么問題再找解決辦法。所以你看我們為什么喜歡往廣東跑？就是過一段時間碰到了問題。過一段時間看看自己把問題解決了。這一種解決問題的能力來自于什么呢？來自于體制創造優勢。這一種體制創造上優勢既有政治也有經濟上。這形成整個這個地方的體制環境就是問題導向，這是我想講的第一個。

　　第二個是高度的外向性，這一個不給大家多做解釋了。早期我們的對外開放，還有一個是比鄰港澳這些經濟。所以整個的高度的外向新。第三個是草根經濟，既包括本地長出來的。也有當初跑到香港去，從香港又回來。

　　我上上個禮拜到香港開會專門看了。當初跑過去那些企業，待的那些地方，都是跑過去又回來。還有本土長出來大量草根經濟。第四是一慣以來的市場經濟，沒有任何懷疑的市場經濟。所以我講這是整個廣東，為什么在比來比去的時候，記得有一段時期，廣東人包括像南方周末。就是浙江，江蘇，肯定要超過廣東，我說等等再看。最后比來比去還是要比這個地方的體制環境。

　　第二個就是江蘇。我覺得實際幾個時期也是重要的幾個關口，找到了發展的這一種機會。就是省一級謀略和縣域競爭。主要表現是政府優勢，而且這也不完全是所謂的強和弱。那一個地方的整個江蘇省的政府能力，跟我們山東是有一比的。政府的能力，歷史以來的傳統非常強。廣東就不行，廣東跟干部交流，干部說我們會做不會說。江蘇干部既會說又會做。非常強。第二是什么？90年代一場重大轉變。就是在70年代形成鄉鎮企業，集體企業，1997年左右開始進行全面轉制。為整個江蘇省企業這一個打造提供非常好的這一種基因。開始是靠集體企業起來，集體企業在1997年就當是面臨很大問題，政府跟企業之間的這一些離心力開始出現。怎么走，統一體制性的轉軌，轉制。轉制又碰到什么？鄉鎮企業轉制會往哪里轉？接下來整個審計是出口加工。以園區為主吸引臺灣這一類的轉移企業到江蘇，最后一個是地方經濟。各地之間競爭，大家看原來講蘇錫常，剩下是蘇州老大，無錫也倒下去了。最早倒下是常州，不同時期看地方政府之間競爭非常強。所以我簡單講這是江蘇。

　　浙江的情況是什么？最初企業沒有江蘇這么強。但走的路是通過市場降低體制成本。80年代末到溫州，到紹興，到義烏非常強的。為什么？全國鈕扣都會跑到溫州。很簡單一個道理，就使所有的鈕扣集中到溫州，這個地方的體制成本低。低到比交通成本高還要核算，所以大家背著包往浙江跑。后來包括義烏興起全是這一個，就是市場降低體制成本。通過市場降低體制成本以后，形成整個的浙江市場優勢。這一個市場優勢又帶動產業發展。帶動產業的發展以后整個民營經濟發展。民營經濟發展，政府主要保護以市場和民營經濟發展為主的這一種政策環境。這是我想講的浙江。

　　山東我這里概括不是很準確，因為在座大家都是行家。第一個就是我用這一個詞，我覺得不是叫做政府優勢，是高效政府。這些人到山東跑以后最大感受，沒有一個地方有山東的執行力那么強。哪怕是錯的。高效的政府，就是雷厲風行，也跟我們的文化有關系。第二個是什么？大企業。像青島這些地方，整個膠東半島這一片。第三個是比鄰韓國的產業轉移這個優勢。第四個是大農業。所有這四個地方的競爭，我覺得山東可能是最符合中央精神，既搞工業又搞農業，既搞農村又搞城市，這是山東上一輪最大贏家最重要一個，就是什么？是省一級政府做大謀略。另外就是縣域之間的競爭形成這個地方的活力。后面這些數我就不給大家放了

　　第二點全國來講，包括沿海地區，最重要的一個秘密是什么？以地謀發展。1998年開始，這一次制度的標志是什么？就是我們的土地管理法。1998年修改。修改以后是允許農地轉非農地，異地實行征地。另外所有用地都要使用國有土地。所以這樣我們這一套土地制度，對于我們后臺1998年以后這一個經濟奇跡，在我看來是根本性的。給大家放幾張圖，第一個是我們這一個土地的功能。我在發展中心時到地方跑，都講這個管的太嚴。吃飯時就得喝酒，后面就聊到底是不是緊？實際我悟出一個道理，我們土地是雙重功能。對該發展的地區，我們充分保障供應。到2004年以后開始有縮緊。包括山東，事實上山東是全國放地放最多一個省份。幾任部長都是山東過去的，我們實際是占很大便宜的。這里面我們土地的作用實際上一方面就是是嚴格的保護耕地，保糧食安全。但是保護耕地，保糧食安全是保哪些地方？產糧區。最后我們形成產糧區糧食生產越增長，這個地方的財政越窮縣，農民越窮，農民往外跑。對有發展機會的地區，我們一直是靠土地的寬供應保發展。這里面包括沿海地區和山東。從來沒有真正缺過地，當然大家指標來看，看上去是嚴的。事實上政策對沿海地區采取大量創新性的地方。整個土地大家看，越供應越快。第二個是什么？我們靠土地的低價支持低成本的工業化。大家看這幾條線，房價怎么下得來呢？整個綜合地價水平，商業地價水平和基礎地價水平都是百分之幾百的增長。工業地價水平提高60%。中國那么稀缺土地怎么形成低成本的供地？就是這一套土地制度。甚至越發達的地區，越用這一套機制。后來我們比較像義烏跟陜西咸陽，最后比下來義烏成本比咸陽低，地方政府是什么？地方政府用財力補貼。第二個是地價供給保城市化。

　　第三個非常重要整個2000年以后的城市化怎么起來的。非常重要的劃分兩個階段。一個階段是什么？一個階段是2000年到2008年，基本地方政府靠土地出讓搞城市化。機制是什么？兩個機制。一個機制是我們2008年開始住房商品化。第二個2002年開始經營性用地的放開。地方政府通過土地出讓獲取最大化收益，這是第一個階段。

　　第二個是2008年以后整個中國的城市化發生重大轉軌，來自土地抵押。當時我們應對金融危機時，很大的一個制度安排就是允許地方政府成立平臺公司，那時候平臺公司我記得2004年之前，青島有一點。青島當時我們調研是有一點的，但青島書記也是小心翼翼的。基本上是土地能夠賣的錢多就貸多一點。但是2008年以后發生用途抵押，成立各種平臺公司，不管能不能還得來。中國城市化從2002到2008年，靠土地出讓來推動的城市化，轉向以土地抵押推動的城市化。所以這一個時候整個中國城市化開始大大加速。我講這也是中國整個過去四十年重要的秘密。在我看來就是這兩個。

　　接下來下一程，在座我們青島的朋友，各委辦局同志我們可能下一輪要思考不是沒有路。但這些路可能跟上一輪的搞法會發生重大轉向。繼續用原來的搞發再搞可能搞一陣，但能不能可持續這是一個很大的問題。所以這里面講第一個就是如何擺脫這一種以地謀發展的模式。上一輪四十年經驗靠的這一套土地制度。這一套土地制度是支撐我們整個快速的增長。但是現在碰到非常困難情況。大家看這一張圖，說什么事兒呢？我們整個土地供應跟增長的關系。我們從2008年以來，不斷在增加土地供應保增長。這一個時候大家看，我們整個GDP增長率。從2006年開始增加土地供應一直到什么時候？到2010年還是有效的。但是2010年以后大家看，繼續供應土地，一直到2003年，GDP增長從10.6下降到7.8%。說明一個什么道理？說明就是繼續我們用土地作為發動機，來拉動經濟增長的這一個機制開始出現了問題。出現問題以后大家看到2013年開始。經濟繼續還是往下走，土地供應也開始往下走。原因在哪里？就是再多供應土地需求也下來了。所以我講第一件事兒，可能我們在座各位搞經濟的，面臨的第一個問題就是用土地發動經濟這一套模式，已經發生重大轉向了。原因在哪里？就是元春校長講的整個中國的經濟必須要轉向高質量的增長。繼續高速增長這個夢已經過去了，沒有高速增長支撐土地供應這一套模式，所以土地的供應資產下降。我講第一個就是說繼續放土地，已經加快增長。第二個看工業，這一個事兒大家看整個工業用地結構，從2004年開始已經減少，整個的土地用地結構里面，工業用地的占比從2004年開始下降。下降主要區域是東部沿海地區。

　　2004年以后增長用地主要是西部地區和中部地區，尤其是西部地區。說明一個什么大力？就是說我們整個靠土地，土地的低價和土地的招商引資，在東部地區包括前海地區，這一個效力已經開始減低。原因是在哪里？整個要的東西，老百姓(63.990, 0.22, 0.34%)一般的東西看不上。所以這一個時候就東部地區的企業，已經開始轉型升級。活下來的企業基本上是質量升級的企業。其他的企業沒有死的，是手上還有幾塊地屯著。西部地區靠土地的供應，造園區，靠土地的低價來招商引資，但效力非常之低。到蘭州，到青島，蘭州新區就是一個蘭州石化加一個姚明廣州。非常大，開車非常之快。問我這個園區怎么樣？我說挺好的，車開的快，不堵車。青海現在也是五買了。最后西部地區靠土地供應也拉不快增長。

　　第三個，看這個圖更危險。整個中國的結構問題，到2015年的時候，我們的整個工業用地已經降到只有23%。但是房地產的用地還在23%。高的到哪里？基礎設施的供給54%。說明一個什么問題？這個圖的危險性反映在哪里？整個中國經濟工作下來以后。房地產還得守著，因為這一個供出去以后，土地那一塊兒錢就下來了。土地全放在基礎設施拿投資，這一個土地的結構非常清楚看到我們整個的國民經濟的結構問題。我們講結構性的改革真是任重道遠。但是現在沒有太好手段。

　　第四個是什么？就是這一個風險。在哪里？就是整個中國的城市化已經告別低成本的城市化時代。這是非常肯定可以跟大家宣布這一點。中國的城市化已經告別低成本的城市化時代。原因在哪里？整個中國的城市的使用土地。從原來新增轉向存量。第二個是什么？這個農民醒過來。最后導致結果是什么？土地成本上升，土地的凈收益下降，土地的抵押上升。

　　第四個是什么？我們現在非常擔心的就是明年情況。整個地方政府的償債能力被高估。2010到2015年成用土地出讓收入作為償債來源債務比重是37%，一些土地是農地，質押貸出去的。這一張圖，劉教授講的杠桿，我們做一個全國土地融資抵押杠桿分布。這些省不點了。大家看名義杠桿率0.5到0.6，真實杠桿是1.5到2倍，大部分的中西部地區真是杠桿率在大于2以上。所以明年的情況大家看，有時候從土地上體現出來的危險，地方政府的土地債務。另外就是銀行的土地，依賴土地抵押的金融的風險。

　　第二個我想講一點從我最近跑的這四個省來看。簡單講一下。就是什么？未來可能四個省之間的競爭還是在制造業上。制造業我在講，我們過去四個省都是在拼世界制造工廠。低成本，土地低成本，勞動力低成本。但是我從廣東，江蘇，浙江現在看下來。現在都在拼下一輪誰是世界先進制造城市。誰是世界先進制造城市。這一個是我覺得各省，現在都在謀劃這一個事兒，整個中國的制造業高度分化。原來做什么東西都能夠成的，現在非常困難。這里沒有時間，給大家簡單放一下。這是一個我們最近做的，大家看整個中國過去的產業升級，非常重要的一個支撐力量是什么？經濟復雜度的提高。大家看廣東，最初造的東西都是很簡單的，產品的復雜度一步步提高。這是江蘇，這是浙江，是是上海。大家看一下山東。沒有時間不給大家講了。這里面核心意思是什么呢？我想講的第二點可能下一步大家一定要提早謀劃。整個山東省工業化是贏家，下一輪是否成為贏家，整個制造業會發生非常大的集聚和高度分化。

　　第三個我前面講我們基本省域謀劃。下一輪從省級行政卷區為單位的發展圈到都市圈。廣東，香港，我們整個的一個灣區，我到長三角，到上海看，上海龍頭基本往江蘇，浙江延伸。未來我們整個這一片，有沒有最核心的城市。另外能不能形成都市圈，還有能不能破除現在這一套以行政為管轄的體制。第四點就是單向城市化到城鄉互動。我們過去的城市化，基本是土地資本跟勞工，全部急劇到城市，但現在已經發生一個重大轉變，生產要素在城鄉之間對流發生，鄉村分化和一部分的鄉村開始興起。整個中國未來的大城市，縣域城市和村莊，這一套城鄉到城這一套體系如何構建，也是我們下一輪要謀劃的方面。我就講這些，謝謝大家。