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    隨著我國(guó)旅游業(yè)的快速發(fā)展，風(fēng)景名勝區(qū)以其獨(dú)特的資源吸引了許多外來(lái)資金的流入。由于我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系比較復(fù)雜，景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)的出讓成為一個(gè)熱門(mén)話題。景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)的出讓有狹義和廣義之分。狹義的景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)是景區(qū)旅游接待項(xiàng)目中食、住、行的經(jīng)營(yíng)權(quán)的出讓，如飯店、車隊(duì)，由于這部分旅游接待項(xiàng)目不涉及旅游資源的產(chǎn)權(quán)，所以對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的出讓基本上沒(méi)有爭(zhēng)議。廣義的景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)是包括了食、住、行、游、購(gòu)、娛所有的景區(qū)接待項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)。這里討論的主要是涉及旅游資源產(chǎn)權(quán)的接待項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)的出讓問(wèn)題。

　　經(jīng)濟(jì)學(xué)上，產(chǎn)權(quán)與物權(quán)是有所區(qū)別的。首先，產(chǎn)權(quán)就是使一個(gè)人或其他人受益或受損的權(quán)利，它只有在不同的所有者之間發(fā)生利益關(guān)系時(shí)才有存在意義。而物權(quán)僅僅指法律賦予某人擁有某物的排他的權(quán)利，它可以在純粹法律意義上存在。其次，物權(quán)側(cè)重于對(duì)所有者擁有物的狀態(tài)的描述，而產(chǎn)權(quán)則關(guān)注經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中人的行為。我國(guó)《憲法》是從物權(quán)的角度對(duì)資源屬性進(jìn)行明確的規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”我國(guó)《森林法》、《草原法》等有關(guān)法律都依據(jù)憲法也做出了具體規(guī)定。風(fēng)景名勝旅游資源是法定自然資源的一部分；風(fēng)景名勝區(qū)的土地，其所有權(quán)應(yīng)屬國(guó)家或集體所有，任何單位和個(gè)人都不得侵占。

　　產(chǎn)權(quán)包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。

　　景區(qū)的經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)該是資源國(guó)家所有下的占有權(quán)、在合同約束下資源的使用權(quán)、部分的收益權(quán)和不完全的處置權(quán)。

　　風(fēng)景名勝區(qū)的經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓之前產(chǎn)權(quán)必須明確。現(xiàn)行條塊分割的管理體制不利于產(chǎn)權(quán)的明確。風(fēng)景名勝區(qū)的委托代理關(guān)系比較復(fù)雜，第一個(gè)層面上是全體公民所有與政府代表全體公民來(lái)行使所有權(quán)。這里分兩步，首先，全體公民作為委托人，國(guó)務(wù)院作為代理人；其次，國(guó)務(wù)院委托地方政府。憲法中明確規(guī)定的資源的公有權(quán)客觀上造成了財(cái)產(chǎn)主體的缺位，勢(shì)必造成無(wú)人負(fù)責(zé)資源的開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，景區(qū)就像公共產(chǎn)品那樣遭到了破壞，產(chǎn)生強(qiáng)烈的負(fù)的外部性。另一方面，容易造成“內(nèi)部人控制”，當(dāng)?shù)卣�府、景區(qū)負(fù)責(zé)人和當(dāng)?shù)鼐用窈现\只顧眼前利益進(jìn)行破壞性的開(kāi)發(fā)，由于不必承擔(dān)責(zé)任造成了比私有制更惡劣的破壞。因此，在這個(gè)層面上，要處理好景區(qū)的自然資源的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，既要滿足后代人的利益同時(shí)也要保證當(dāng)代人的利益。尊重當(dāng)代人的利益，提高當(dāng)代人社會(huì)福利水平的同時(shí)也要為后代人的今后發(fā)展留有空間。關(guān)鍵要掌握好所有權(quán)，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，防止謀取個(gè)人利益的自私自利的行為發(fā)生，解決好資源的代際分配問(wèn)題。

　　第二個(gè)層面上是當(dāng)?shù)卣�府與景區(qū)管理委員會(huì)的關(guān)系，即所有權(quán)代表與管理權(quán)的關(guān)系。由于旅游牽涉到當(dāng)?shù)卣�府的眾多部門(mén)，為避免多頭領(lǐng)導(dǎo)引起的管理混亂，成立景區(qū)管理委員會(huì)代表當(dāng)?shù)卣�府。景區(qū)管委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)，相當(dāng)于獨(dú)立董事類似的職責(zé)。

　　第三個(gè)層面上是景區(qū)管委會(huì)與景區(qū)經(jīng)營(yíng)者的關(guān)系，即管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系。建立一套約束監(jiān)督機(jī)制是關(guān)鍵。事實(shí)證明景區(qū)經(jīng)營(yíng)企業(yè)對(duì)旅游資源的破壞要大大超過(guò)旅游者對(duì)旅游資源的破壞。景區(qū)的經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓給企業(yè)后，由于當(dāng)?shù)卣�府和企業(yè)之間存在信息不對(duì)稱，企業(yè)追求利潤(rùn)最大化可能會(huì)導(dǎo)致景區(qū)游客大大超出環(huán)境承載量、違規(guī)違章建筑等破壞生態(tài)與景區(qū)不和諧之處。這些短期行為給資源帶來(lái)的破環(huán)短期是表現(xiàn)不出來(lái)的，所以出讓景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)首先必須制定一些措施來(lái)防范道德風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的損失。首先，出讓的方式必須公開(kāi)公平公正透明，避免暗箱操作，對(duì)購(gòu)買(mǎi)經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)的資質(zhì)進(jìn)行審核。目前出讓方式主要有協(xié)議出讓、招標(biāo)、拍賣，有償使用費(fèi)由政府自由裁量，產(chǎn)權(quán)的使用和保護(hù)取決于政府的行政行為。對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)資源的出讓金，必須由政府組織成立專家小組負(fù)責(zé)價(jià)值評(píng)估，不僅是對(duì)有形資源的評(píng)估，還包括了無(wú)形資源的綜合價(jià)值評(píng)估，出讓金要超出經(jīng)營(yíng)企業(yè)直接把資源拿出去賣獲得的錢(qián)。其次，簽訂合同，把出讓期限和保護(hù)義務(wù)寫(xiě)進(jìn)合同，建立一套約束監(jiān)督機(jī)制。由于出讓的是景區(qū)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，而不是所有權(quán)，要保護(hù)資源的價(jià)值，政府要對(duì)企業(yè)涉及到資源開(kāi)發(fā)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行審批，當(dāng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)破壞資源時(shí)，政府可以單方面中止合同收回景區(qū)的經(jīng)營(yíng)權(quán)。經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓期限一般30到50年或者更長(zhǎng)，迫使企業(yè)不得不考慮長(zhǎng)期利益。第三，建立資源保護(hù)險(xiǎn)。由企業(yè)和政府共同出資作為投保人為景區(qū)的資源上保險(xiǎn)，一方面，政府作為景區(qū)資源的所有人有義務(wù)投保來(lái)適當(dāng)彌補(bǔ)泥石流、森林火災(zāi)等自然災(zāi)害帶來(lái)的財(cái)產(chǎn)的損失，另一方面，企業(yè)自身無(wú)法彌補(bǔ)由于存在企業(yè)可能的道德風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的巨大資源損失。

　　第四個(gè)層面上是景區(qū)經(jīng)營(yíng)者和利害相關(guān)者之間的關(guān)系，即景區(qū)經(jīng)營(yíng)者與上游企業(yè)，如旅行社、飯店、交通運(yùn)輸部門(mén)，和景區(qū)與當(dāng)?shù)鼐用裰�間的關(guān)系。旅行社等上游企業(yè)通過(guò)享有經(jīng)營(yíng)景區(qū)的權(quán)利，壟斷客源，降低交易成本，獲得更多的利潤(rùn)。當(dāng)?shù)鼐用褚揽康鼐壓腿司墸�發(fā)展旅游，就業(yè)和致富兩者同時(shí)解決。從長(zhǎng)期來(lái)看，出讓景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)有利于增強(qiáng)景區(qū)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的活力，有利于旅游資源更好地保護(hù)和開(kāi)發(fā)，也有利于全社會(huì)福利水平的提高。

　　在產(chǎn)權(quán)關(guān)系明確的情況下，景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)可以出讓，原因如下：

　　1、政府用于景區(qū)開(kāi)發(fā)保護(hù)的資金有限，如九寨溝，建國(guó)以來(lái)國(guó)家投入不到1億元，這連治理九寨溝的泥石流災(zāi)害都不夠。景區(qū)的自然資源天生由當(dāng)?shù)卣�府壟斷，容易造成“�?nèi)部人控制”，損害了人們欣賞景區(qū)資源的利益。出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)能夠吸引資金雄厚的企業(yè)，解決政府投資景區(qū)開(kāi)發(fā)的資金不足問(wèn)題。同時(shí)出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)得到的收入可以用于對(duì)整個(gè)景區(qū)的保護(hù)。所以出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的機(jī)會(huì)成本較小。

　　2、獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)原有的優(yōu)勢(shì)在景區(qū)經(jīng)營(yíng)中進(jìn)一步發(fā)揮。如，機(jī)制比較靈活，更有創(chuàng)新精神，依靠企業(yè)原有的知名度來(lái)迅速提高景區(qū)的知名度。企業(yè)在資金、人才和信息方面的優(yōu)勢(shì)保證了企業(yè)能夠聘請(qǐng)專家對(duì)景區(qū)科學(xué)規(guī)劃，細(xì)分市場(chǎng)，正確定位，進(jìn)行促銷廣告。

　　3、管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離能提高效率，更有效地利用資源提高社會(huì)福利。我國(guó)土地資源的產(chǎn)權(quán)制度改革首先在農(nóng)村進(jìn)行，實(shí)踐證明所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離并沒(méi)有影響到土地的國(guó)有，反而促進(jìn)了生產(chǎn)率，增加了農(nóng)民收入，提高了生活質(zhì)量。

　　當(dāng)然，所有制性質(zhì)的變化不一定是效率改進(jìn)的必要條件，一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的環(huán)境對(duì)企業(yè)行為和市場(chǎng)績(jī)效尤為重要。出讓景區(qū)的經(jīng)營(yíng)權(quán)僅僅是一個(gè)手段而已，最終的目的是為了把景區(qū)經(jīng)營(yíng)推向市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)景區(qū)與資本的聯(lián)盟。