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對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)和自然保護(hù)區(qū)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)的討論

[日期：2007-09-13] 來(lái)源：http://www.fjms.net 作者：張曉發(fā)表評(píng)論(0)打印

    摘要：介紹了國(guó)外國(guó)家公園實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)，闡述特許經(jīng)營(yíng)的基本特征和實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)的一些基本原則。揭示在我國(guó)的一些風(fēng)景名勝區(qū)和自然保護(hù)區(qū)實(shí)行的“特許經(jīng)營(yíng)”所具有的整體性、壟斷性和不公開(kāi)、不透明等缺陷，分析了以經(jīng)營(yíng)等同于管理、以經(jīng)營(yíng)取代管理給國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)和自然保護(hù)區(qū)資源保護(hù)管理帶來(lái)的種種弊端。風(fēng)景名勝區(qū)和自然保護(hù)區(qū)的特許經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，需要進(jìn)一步的理論研究、個(gè)案調(diào)查，從而推動(dòng)立法進(jìn)程。

1國(guó)外國(guó)家公園實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)
    特許經(jīng)營(yíng)，是指政府按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇某項(xiàng)公共產(chǎn)品或服務(wù)的投資者或經(jīng)營(yíng)者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)某項(xiàng)公共產(chǎn)品或者提供某項(xiàng)服務(wù)的制度①。
    國(guó)外在自然文化遺產(chǎn)資源保護(hù)、管理和經(jīng)營(yíng)方面政企、事企分開(kāi)、各司其職的成功經(jīng)驗(yàn)是采取特許經(jīng)營(yíng)的方式。當(dāng)然，推行和實(shí)現(xiàn)特許經(jīng)營(yíng)的前提是以國(guó)家法律的形式明確：(1)自然文化遺產(chǎn)資源的公共性、公益性和非營(yíng)利性；(2)這些資源的所有權(quán)性質(zhì)；(3)國(guó)家和政府對(duì)風(fēng)景名勝和遺產(chǎn)資源負(fù)有保護(hù)管理職責(zé)。
    以美國(guó)為例，在其第一個(gè)國(guó)家公園(自然文化遺產(chǎn)的一種形式)建立將近100年之際的1965年頒布了《特許經(jīng)營(yíng)政策法案》（Concessions Policies Act），其中的第一條首先闡明特許經(jīng)營(yíng)政策法案的目的與建立國(guó)家公園的基本目的是一致的：保護(hù)國(guó)家公園的風(fēng)景、野生動(dòng)植物、自然和歷史目標(biāo)，不僅為當(dāng)代人提供可以某種方式享有的資源，也為后代人提供不受損害的可以享有的資源。然后，該法案明確指出，保護(hù)國(guó)家公園資源的價(jià)值，就需要對(duì)其中的公共住宿、娛樂(lè)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施等進(jìn)行嚴(yán)格的控制，以防止無(wú)管制、隨意地使用這些設(shè)施［1］。 美國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)《特許經(jīng)營(yíng)政策法案》，是要對(duì)已經(jīng)在美國(guó)國(guó)家公園經(jīng)過(guò)幾十年試點(diǎn)實(shí)踐的特許經(jīng)營(yíng)模式進(jìn)行規(guī)范。實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)的目的是試圖在國(guó)家公園中引入私人資金向游客提供服務(wù)，包括旅館、汽車(chē)旅館、簡(jiǎn)易小屋、房車(chē)場(chǎng)、帳篷等。特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)(franchise fees)一般是按經(jīng)營(yíng)總收入(以收費(fèi)發(fā)票為憑②)的百分比繳納，但是，必須明確的是，收入數(shù)量并不是特許經(jīng)營(yíng)追求的目標(biāo)，相反，法案規(guī)定，經(jīng)營(yíng)收入要服從被特許區(qū)域的資源保護(hù)目標(biāo)以及以合理的價(jià)格向游客提供充足且恰當(dāng)服務(wù)的目標(biāo)。法案還規(guī)定，除非特許經(jīng)營(yíng)合同的時(shí)限小于5年，特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)至少每5年進(jìn)行重新核定。該法案明確規(guī)定，在國(guó)家公園內(nèi)提供服務(wù)的原則是向游客提供服務(wù)。國(guó)家公園管理局已經(jīng)決定引導(dǎo)特許經(jīng)營(yíng)者(Concessioner)重視滿足高水平的資源保護(hù)要求，提供與之相應(yīng)的服務(wù)，包括令人滿意的且可以贏利的服務(wù)。特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的盈利必須與滿足超前的國(guó)家公園保護(hù)目標(biāo)相適應(yīng)［2］。
    實(shí)際上，在經(jīng)濟(jì)學(xué)原理上，特許經(jīng)營(yíng)是在國(guó)家公園保護(hù)管理中較好地體現(xiàn)政企、事企分開(kāi)的模式。首先，特許經(jīng)營(yíng)反映在政府規(guī)制行為上，是一種“以合同方式進(jìn)行管制”的方式。每一個(gè)美國(guó)的國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授權(quán)主體是美國(guó)國(guó)家公園管理局（National Park Service, NPS，美國(guó)國(guó)家公園的國(guó)家管理機(jī)構(gòu)，1916年依法成立）的上級(jí)主管——美國(guó)內(nèi)政部部長(zhǎng)，具體特許經(jīng)營(yíng)合同的管理是美國(guó)國(guó)家公園管理局。這樣，美國(guó)政府保護(hù)其自然文化遺產(chǎn)資源的思想、理念和對(duì)資源的基本規(guī)制，就可以通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)合同條款的形式全面、完整并且非常具體地體現(xiàn)出來(lái)。例如，到2005年，美國(guó)國(guó)家公園管理局特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目直接管理著在130個(gè)國(guó)家公園的591個(gè)特許經(jīng)營(yíng)合同［3］。
    其次，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)，在美國(guó)國(guó)家公園系統(tǒng)③中，充分體現(xiàn)資源保護(hù)、管理、監(jiān)督由政府承擔(dān)，經(jīng)營(yíng)(包括向游客提供的食、宿、交通和娛樂(lè)服務(wù))由第三方(既不是美國(guó)政府，也不是國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu))提供的政企、事企分開(kāi)的模式。美國(guó)國(guó)家公園推行特許經(jīng)營(yíng)不以盈利為主要目的，雖然在美國(guó)《特許經(jīng)營(yíng)政策法案》第三條中明確規(guī)定，允許并授權(quán)給特許經(jīng)營(yíng)者在履行其應(yīng)盡義務(wù)的前提下，取得與其資本投入相稱(chēng)的盈利。但是，與每年20億美元的保護(hù)管理預(yù)算相比(表1)，美國(guó)國(guó)家公園管理局管理的特許經(jīng)營(yíng)每年僅取得約8億美元的年收入［3］。不僅如此，按照《特許經(jīng)營(yíng)政策法案》的條款，美國(guó)國(guó)家公園管理局還對(duì)某些投資改善國(guó)家公園內(nèi)不動(dòng)產(chǎn)的特許經(jīng)營(yíng)者實(shí)行補(bǔ)貼。
    第三，美國(guó)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)是讓游客獲益(恰恰沒(méi)有考慮讓管理機(jī)構(gòu)獲利、讓經(jīng)營(yíng)者獲暴利的目標(biāo))，因此，特許經(jīng)營(yíng)需要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)而不是壟斷獲得。1998年，美國(guó)頒布了《國(guó)家公園管理局特許經(jīng)營(yíng)管理修正法案》（NPS Cvoncessions Management Improvement Act of 1998），它廢止了《特許經(jīng)營(yíng)政策法案》中的某些條款，為了引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、提高游客得到服務(wù)的質(zhì)量、更好地保有娛樂(lè)和服務(wù)設(shè)施、不使國(guó)家公園內(nèi)的商品和服務(wù)價(jià)格高于園外同等水平、不使一些特許經(jīng)營(yíng)者獲得暴利，在特許經(jīng)營(yíng)合同篩選過(guò)程中，特別優(yōu)先考慮小經(jīng)營(yíng)者、短合同經(jīng)營(yíng)者(最長(zhǎng)為20年，而不是過(guò)去的30年)，采用新的補(bǔ)貼計(jì)算公式(鼓勵(lì)特許經(jīng)營(yíng)者放棄經(jīng)營(yíng)權(quán)，而不是擁有經(jīng)營(yíng)權(quán))［3］。
2特許經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn)和績(jī)效評(píng)估
    特許經(jīng)營(yíng)的重要特征之一是單個(gè)項(xiàng)目層次的而非整體層次的，正因?yàn)榇耍卦S經(jīng)營(yíng)合同的條款才能夠約定得比國(guó)家法律法規(guī)和國(guó)家公園總體規(guī)劃更具體、更詳細(xì)。顯然，未經(jīng)約定的經(jīng)營(yíng)行為一律是不許可的，其隱含的意義是，特許經(jīng)營(yíng)合同是比法律法規(guī)和總體規(guī)劃更為嚴(yán)格的契約。特許經(jīng)營(yíng)的另一個(gè)特征是全過(guò)程透明、公開(kāi)和接受社會(huì)監(jiān)督。任何一個(gè)招投標(biāo)書(shū)、特許經(jīng)營(yíng)合同(無(wú)論大小)、特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的年度報(bào)告、管理者的年度評(píng)審報(bào)告都必須向社會(huì)公開(kāi)并接受監(jiān)督。
近年來(lái)，在我國(guó)一些風(fēng)景名勝區(qū)特別是國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)試行了特許經(jīng)營(yíng)制度，筆者自2001年起在貴州、四川、江蘇、浙江等地進(jìn)行了相關(guān)的調(diào)查④。值得注意的是，與國(guó)外的模式完全不同，我國(guó)的風(fēng)景名勝區(qū)所實(shí)行的特許經(jīng)營(yíng)具有這樣一些中國(guó)特色：
第一，目標(biāo)改換。許多風(fēng)景名勝區(qū)(其背后往往是地方政府)引入特許經(jīng)營(yíng)制度的目的除了“為了解決管理與經(jīng)營(yíng)的矛盾”外，還“為了彌補(bǔ)管理和保護(hù)經(jīng)費(fèi)的不足”。也就是說(shuō)，有些地方政府試圖通過(guò)這種模式達(dá)到政府不對(duì)自然文化遺產(chǎn)投入(或僅負(fù)擔(dān)管理人員工資，而不負(fù)擔(dān)管理運(yùn)行費(fèi)和資源保護(hù)費(fèi))，而名正言順地由被特許經(jīng)營(yíng)的企業(yè)負(fù)擔(dān)資源管理和保護(hù)費(fèi)用。而對(duì)由此引發(fā)的結(jié)果是，改變了風(fēng)景名勝資源和自然文化遺產(chǎn)資源(特別是國(guó)家級(jí)和世界級(jí))的公益性和非營(yíng)利性，進(jìn)而使遺產(chǎn)資源由典型的公共產(chǎn)品和公共資源轉(zhuǎn)變成為更為一般性的普通商品。
⑤中華人民共和國(guó)建設(shè)部（1996），《中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)形勢(shì)與展望》綠皮書(shū)（1994年3月4日），見(jiàn)：建設(shè)部風(fēng)景名勝區(qū)管理辦公室，《風(fēng)景名勝區(qū)重要文件匯編》（非正式出版），第49-56頁(yè)。
第二，壟斷性、整體性。我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)實(shí)行的特許經(jīng)營(yíng)大多采取壟斷的、整體承包的方式，給被特許經(jīng)營(yíng)者創(chuàng)造了最大的盈利空間，而忽視了對(duì)遺產(chǎn)資源保護(hù)和讓游客獲益等實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)最本質(zhì)和最原始的目標(biāo)。
第三，特許經(jīng)營(yíng)合同或協(xié)議時(shí)間過(guò)長(zhǎng)。一些協(xié)議短則四五十年，長(zhǎng)則70年，完全摒棄了特許經(jīng)營(yíng)模式引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，也即摒棄了特許經(jīng)營(yíng)核心精神，實(shí)際上使得特許經(jīng)營(yíng)模式在中國(guó)只剩下了一副空殼(名稱(chēng))，而失去了本原內(nèi)容。
第四，經(jīng)營(yíng)取代管理。由于一些整體的、長(zhǎng)期的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議不僅將景區(qū)內(nèi)的全部經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，還將門(mén)票收取、游客安全、山林資源安全等重要任務(wù)以協(xié)議的形式交給了特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)(特別是一些景區(qū)的特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)“反客為主”，將其收取門(mén)票的一部分“返還給”管理機(jī)構(gòu))，所以，盡管在協(xié)議中一般也規(guī)定，景區(qū)管理機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為按照總體規(guī)劃進(jìn)行監(jiān)督，但是實(shí)際上，（1）管理機(jī)構(gòu)因需“伸手”向企業(yè)領(lǐng)取經(jīng)費(fèi)而事實(shí)地失去了監(jiān)督企業(yè)的權(quán)威：(2)某些景區(qū)的總體規(guī)劃原本就具有較大的彈性和不可操作性，在我國(guó)的一些景區(qū)突破總體規(guī)劃，早就是可做不可說(shuō)的現(xiàn)實(shí)。因此，事實(shí)上，在許多實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)的景區(qū)，管理機(jī)構(gòu)和特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)發(fā)生了嚴(yán)重“角色”錯(cuò)位，以經(jīng)營(yíng)取代管理，視經(jīng)營(yíng)等同為管理已經(jīng)成為我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)特許經(jīng)營(yíng)的一個(gè)最大的特色。
第五，幾乎所有的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議或合同都不公開(kāi)，甚至風(fēng)景名勝區(qū)和自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的大部分管理人員也不了解協(xié)議的條款和細(xì)節(jié)，因此整個(gè)特許經(jīng)營(yíng)的過(guò)程也就無(wú)法接受社會(huì)的廣泛監(jiān)督。

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    目前，在自然文化遺產(chǎn)地(包括風(fēng)景名勝區(qū)和自然保護(hù)區(qū))實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)似乎成為一種改革的大趨勢(shì)。一般的管理體制改革不是革命，而只是對(duì)現(xiàn)行制度框架進(jìn)行或大或小的改進(jìn)，所以，應(yīng)該允許探索、甚至允許失敗。但是，必須清醒地認(rèn)識(shí)到，在關(guān)乎自然文化遺產(chǎn)資源的種種改革上，卻不允許失敗，因?yàn)檫@部分資源是不可再生的、不能人工再造的，是我國(guó)生物多樣性、文化多樣性的本底資源和戰(zhàn)略資源，關(guān)系到國(guó)家的生態(tài)環(huán)境安全。在針對(duì)國(guó)家遺產(chǎn)資源管理制度上的任何改革，一旦造成部分或整體被保護(hù)資源的損失和破壞，那么，這個(gè)改革便是不成功的。這里涉及兩方面的問(wèn)題，其一，設(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)和自然保護(hù)區(qū)的目的和方針是什么?我國(guó)設(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)的主要作用是：“（1）保護(hù)生態(tài)、生物多樣性與環(huán)境；(2)發(fā)展旅游事業(yè)，豐富文化生活；(3)開(kāi)展科研和文化教育，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步；(4)通過(guò)合理開(kāi)發(fā)，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益”。風(fēng)景名勝區(qū)工作的基本方針是：“嚴(yán)格保護(hù)，統(tǒng)一管理，合理開(kāi)發(fā)，永續(xù)利用”⑤。我國(guó)自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)對(duì)象是：“有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀野生動(dòng)植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡”；建立自然保護(hù)區(qū)的目的是：依法劃出一定面積，對(duì)“保護(hù)對(duì)象予以特殊保護(hù)和管理”［4］。綜上，正本清源，風(fēng)景名勝區(qū)和自然保護(hù)區(qū)工作的基本點(diǎn)和主題是資源保護(hù)。保護(hù)就意味著保護(hù)對(duì)象是脆弱的、處于弱勢(shì)，需要處于強(qiáng)勢(shì)的人類(lèi)社會(huì)為了自身的可持續(xù)發(fā)展和對(duì)資源的可持續(xù)利用給予特別的關(guān)愛(ài)和呵護(hù)。其二，怎樣判斷資源的損失和破壞?遺產(chǎn)資源是否遭到破壞的對(duì)照依據(jù)應(yīng)該是建立風(fēng)景名勝區(qū)和自然保護(hù)區(qū)時(shí)資源本底調(diào)查的檔案資料，資源的變化情況評(píng)估應(yīng)由各有關(guān)學(xué)科的專(zhuān)家給出。然而，在我國(guó)的一些景區(qū)，管理機(jī)構(gòu)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的監(jiān)督不僅軟弱乏力，而且很少以專(zhuān)家的評(píng)估為依據(jù)。
3我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)企業(yè)化管理的現(xiàn)實(shí)和弊端
    在我國(guó)，相當(dāng)多的風(fēng)景名勝區(qū)實(shí)行企業(yè)化管理(包括自收自支的事業(yè)單位，在沒(méi)有非營(yíng)利的法律規(guī)定的情況下其實(shí)質(zhì)也是企業(yè))。其中，風(fēng)景名勝區(qū)實(shí)行企業(yè)化管理的典型模式是：(1)加入上市公司，其要害是將風(fēng)景名勝區(qū)的門(mén)票收入的全部或一部分作為上市公司的經(jīng)營(yíng)收入［5］；(2)成立旅游公司。
    如一些學(xué)者所述，政府、企業(yè)、非政府非營(yíng)利組織的目標(biāo)是不相同的［6、7］。企業(yè)追求的是利潤(rùn)最大化，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，“法無(wú)禁止即自由”是企業(yè)的行動(dòng)準(zhǔn)則，事后懲罰是社會(huì)法律運(yùn)行的程序，這些都使企業(yè)的自律成為問(wèn)題。再加上其他的不確定因素，企業(yè)的行為經(jīng)常表現(xiàn)出盲目性、短期性和非公共性［8］。而遺產(chǎn)資源和風(fēng)景名勝資源具有公共性、公益性和非營(yíng)利性，它們不是經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)類(lèi)型的資源。將風(fēng)景名勝區(qū)的管理機(jī)構(gòu)改制為企業(yè)或變相改制為企業(yè)，單純從經(jīng)營(yíng)的角度看，似乎是可以提高經(jīng)營(yíng)效率、增加收益，而實(shí)際上，風(fēng)景名勝區(qū)企業(yè)化管理，特別是上市經(jīng)營(yíng)存在諸多不利于資源保護(hù)的弊病：
(1)從根本上改變了風(fēng)景名勝資源的公共性、公益性和非營(yíng)利性
    雖然目前我國(guó)政府還沒(méi)有出臺(tái)國(guó)家級(jí)法律明確規(guī)定風(fēng)景名勝資源的性質(zhì)和保護(hù)管理目標(biāo)，然而，根據(jù)風(fēng)景名勝資源和遺產(chǎn)資源的資源特殊性［9］，我國(guó)政府簽署的國(guó)際公約(如《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》、《生物多樣性公約》等)所做的承諾，參照世界各國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在我國(guó)，對(duì)風(fēng)景名勝資源和遺產(chǎn)資源性質(zhì)做出法律規(guī)定是遲早的事情。具有公共性、公益性和非營(yíng)利性的風(fēng)景名勝區(qū)資源和遺產(chǎn)資源首要管理目標(biāo)是為了當(dāng)代和后代人民的可持續(xù)享有和利用而進(jìn)行資源保護(hù)。
(2)企業(yè)化的結(jié)果是以經(jīng)營(yíng)取代保護(hù)管理
    為了使風(fēng)景名勝資源和遺產(chǎn)資源被全體人民享有和利用，風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)和世界遺產(chǎn)地的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目就必須在管理者的監(jiān)督管理下進(jìn)行，所有的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)必須服從資源保護(hù)的目標(biāo)。因此，從這個(gè)意義上，風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是有嚴(yán)格資源保護(hù)管理約束的企業(yè)行為，而不是一般的企業(yè)行為。風(fēng)景名勝區(qū)企業(yè)化管理，弱化了資源保護(hù)管理，強(qiáng)化了經(jīng)營(yíng)盈利，結(jié)果是經(jīng)營(yíng)壓倒了管理，是對(duì)風(fēng)景名勝資源和遺產(chǎn)資源保護(hù)管理和經(jīng)營(yíng)的重大角色錯(cuò)位。
(3)企業(yè)化是導(dǎo)致風(fēng)景名勝區(qū)和遺產(chǎn)地高額門(mén)票的主要原因
    幾乎在所有企業(yè)化管理的風(fēng)景名勝區(qū)，門(mén)票都成為企業(yè)的重要經(jīng)營(yíng)性收入。我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)和世界遺產(chǎn)地的門(mén)票相對(duì)于國(guó)民的平均收入為全世界最高水平［10］。如果承認(rèn)風(fēng)景名勝資源和遺產(chǎn)資源的公共性、公益性和非營(yíng)利性，那么，全體人民群眾就應(yīng)該可以不分性別、年齡、民族、收入的差異，平等地享有和利用風(fēng)景名勝資源和遺產(chǎn)資源，因此，公平原則就要求風(fēng)景名勝區(qū)不能設(shè)置門(mén)票的高門(mén)檻，不能因收入因素拒絕一部分人群享有公共的遺產(chǎn)資源。
    如果承認(rèn)風(fēng)景名勝資源和遺產(chǎn)資源的公共性、公益性和非營(yíng)利性，那么，風(fēng)景名勝區(qū)和世界遺產(chǎn)地的門(mén)票就只能作為保護(hù)管理費(fèi)用(在目前有些風(fēng)景名勝區(qū)和世界遺產(chǎn)地幾乎沒(méi)有政府資源保護(hù)管理經(jīng)費(fèi)預(yù)算的情況下)或保護(hù)管理費(fèi)用的補(bǔ)充(在有些風(fēng)景區(qū)有少量資源保護(hù)管理經(jīng)費(fèi)的情況下)，而不能成為景區(qū)企業(yè)的高額利潤(rùn)。將門(mén)票收入納入企業(yè)的經(jīng)營(yíng)范圍，而在目前國(guó)家(代表者：發(fā)改委)將風(fēng)景名勝區(qū)門(mén)票定價(jià)權(quán)下放給地方的現(xiàn)狀下，企業(yè)很容易不是根據(jù)國(guó)民的收入狀況和資源保護(hù)的成本，而是按照自身的經(jīng)營(yíng)狀況和市場(chǎng)的需求要求提高門(mén)票水平。
總而言之，風(fēng)景名勝區(qū)的企業(yè)化管理，可能有利于某些企業(yè)，但是，非常不利于風(fēng)景名勝資源和遺產(chǎn)資源的長(zhǎng)久保護(hù)、管理，特別不利于全體人民公平的享有和利用，與我國(guó)政府目前提倡的建立和諧社會(huì)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展的理念是相悖的。
4結(jié)語(yǔ)
    值得引發(fā)我們思考的是，在我國(guó)的風(fēng)景名勝區(qū)和自然保護(hù)區(qū)實(shí)行整體性、壟斷性的所謂“特許經(jīng)營(yíng)”，往往集中在那些優(yōu)質(zhì)的(知名度較高、游客量較多、門(mén)票收入情況較好)自然文化遺產(chǎn)地，而對(duì)于那些地處邊遠(yuǎn)、少數(shù)民族聚集、貧困地區(qū)的風(fēng)景名勝區(qū)和自然保護(hù)區(qū)(確實(shí)存在保護(hù)管理經(jīng)費(fèi)非常困難、周邊和內(nèi)部農(nóng)村社區(qū)因保護(hù)資源而喪失發(fā)展經(jīng)濟(jì)的機(jī)會(huì)，如限制或禁止工業(yè)開(kāi)發(fā)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā))卻缺乏良好的反哺機(jī)制和補(bǔ)償制度。實(shí)際上，在國(guó)外，正是政府，特別是中央政府，通過(guò)統(tǒng)一管理體制和政府的財(cái)政手段，以“豐”養(yǎng)“欠”、以“富”養(yǎng)“貧”，在真正實(shí)行公益性和非營(yíng)利性原則的基礎(chǔ)上，可以比較公平、合理地實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家級(jí)(包括世界級(jí))遺產(chǎn)資源的較好保護(hù)管理，而并不需要通過(guò)改變資源性質(zhì)、改變管理機(jī)構(gòu)性質(zhì)的極端方式去解決經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。另一方面，通過(guò)引入特許經(jīng)營(yíng)的模式，讓管理者行使真正的管理職責(zé)，讓善于經(jīng)營(yíng)者從事職業(yè)的經(jīng)營(yíng)。但是，全部經(jīng)營(yíng)行為必須以公開(kāi)透明、公平競(jìng)爭(zhēng)、打破壟斷的方式，在管理者有效監(jiān)督之下，各得其所，形成良性的管理-經(jīng)營(yíng)機(jī)制，從而較好地實(shí)現(xiàn)資源保護(hù)的最終目標(biāo)。
    為什么有些國(guó)人偏愛(ài)借用國(guó)外概念的殼、而行自我定義之事?為什么有些學(xué)者在沒(méi)有系統(tǒng)研究、沒(méi)有全面了解國(guó)外國(guó)家公園實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)的法律條件和制度背景的情況下，以“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、私有化、企業(yè)化是世界自然保護(hù)的大趨勢(shì)”、“與國(guó)際接軌”等作為理由和依據(jù)，對(duì)那些假特許經(jīng)營(yíng)“推波助瀾”?在處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的我國(guó)，各種思想和理論的交織本來(lái)十分自然，各種利益集團(tuán)垂涎公共資源也屬正常的逐利行為，毫不奇怪。關(guān)鍵是決策者的遺產(chǎn)資源保護(hù)目標(biāo)不能動(dòng)搖。科學(xué)發(fā)展觀和可持續(xù)發(fā)展的理念需要融入具體的執(zhí)政行為，高超的執(zhí)政能力需要通過(guò)處理復(fù)雜事務(wù)和控制復(fù)雜局面來(lái)得以具體體現(xiàn)。
    在我國(guó)一些風(fēng)景名勝區(qū)和自然保護(hù)區(qū)發(fā)生的假特許經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，集中反映出我國(guó)的自然文化遺產(chǎn)資源保護(hù)管理和資源利用嚴(yán)重缺乏法律法規(guī)體系的現(xiàn)實(shí)，已出臺(tái)的各種政策之間不僅缺乏相互制衡，而且相互多有矛盾，于是，給偏愛(ài)“借殼”的人留下了想象和行動(dòng)的空間，可以實(shí)施假特許經(jīng)營(yíng)之名，行風(fēng)景名勝區(qū)和自然保護(hù)區(qū)企業(yè)化管理之實(shí)。對(duì)此，決策者和學(xué)者必須保持清醒的認(rèn)識(shí)。推進(jìn)研究、積累和跟蹤調(diào)查案例，在此基礎(chǔ)上加快立法，建立互相制約的關(guān)于自然文化遺產(chǎn)資源的法律體系，不給假特許經(jīng)營(yíng)以生存空間，惟此“人間正道”。
①該定義參考了建設(shè)部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第二條，www.cin.gov.cn。但是，因?yàn)橘Y源自身的性質(zhì)不同，自然文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)域內(nèi)的特許經(jīng)營(yíng)管理應(yīng)有別于市政公用事業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)管理。
②在美國(guó)，所有收費(fèi)行為均由收費(fèi)機(jī)打印收費(fèi)憑證，該憑證就是發(fā)票。
作者簡(jiǎn)介：張曉,1957年生,女,湖南人,中國(guó)社會(huì)科學(xué)院環(huán)境與發(fā)展研究中心研究員、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院教授(北京100732)
③美國(guó)國(guó)家公園系統(tǒng)(或體系)包括國(guó)家公園、國(guó)家保護(hù)區(qū)、國(guó)家保留地、國(guó)家歷史公園、國(guó)家紀(jì)念地等20大類(lèi)，總數(shù)超過(guò)300個(gè)。
④由于眾所周知的原因，本文不便公開(kāi)調(diào)查的細(xì)節(jié)。

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（轉(zhuǎn)自“中國(guó)園林”2006年第8期）

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