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南京爆炸事故曝“換領導換思路”規劃頑疾

——有關人士認為城市規劃應視為“法”需延續執行

　　震驚全國的南京“7·28”丙烯爆燃事故已經過去近10天，在媒體聚焦逐步趨緩、各方議論從“驚愕”趨向理性的背景下，消險減災救助救援工作卻頂著連續一周多的高溫酷暑，絲毫不敢懈怠。

　　在這場事故的背后，圍繞直接肇事方拆遷施工人員的責任也好，還是被揭露出來的拆遷項目工程招標背后“貓膩”也罷，甚至是在探討南京這座古都在近幾十年的發展規劃建設中功能區定位缺失的爭議討論中，一個十分清晰的問題日漸顯露：在經歷了改革開放30多年，社會經濟得到突飛猛進的今天，到底需要什么樣的城市、什么樣的生活，去繼續承載現代科技和文明帶給我們的變革？

　　“換一任領導就換一個思路”，這或許是人們在褒貶城市的領導者時常說的一句“俏皮話”，但從南京這次事故的發生背景來看，卻是發展規劃科學性的一種普遍存在的“詬病”。

　　400噸碎渣清運出現場

　　8月5日上午10點多，室外的氣溫已經攀升到38攝氏度。

　　距離爆炸區域僅數百米遠的南京市棲霞區交通局已經被臨時“征用”，成為消險拆遷指揮部駐地。

　　門口以及四層辦公樓前停放的三四十輛車、樓道間四處穿梭的人員，以及隨處可見的標語，似乎在提醒著每一個來到這里的人———爆炸的后續工作才剛剛開始。

　　“從出事那天到現在，我們這些人已經連續6天沒回過家了。現在情況趨向穩定，但每天晚上11點，指揮部人員集中開會卻還是雷打不動。”南京市棲霞區城管局局長金旭被日光曬得十分黝黑的臉上有著一絲疲憊。

　　“馬上開會，馬上開會。”走廊里，一位身材偏瘦的人員在大聲吆喝。

　　“他是分管城建的副區長周華山，也一直在指揮部忙著，比工作人員還辛苦。”金旭說。

　　據介紹，因為事發突然、力量有限，棲霞區幾乎所有機關的工作人員、街道社區干部都被抽調到醫療、善后、維修賠付、危房消險4個指揮部，而60多個區局城管執法隊員和350名環衛工人，則成為繼消防官兵后，在現場擔負救援、清理工作的重要力量。

　　據環衛處的一位負責人介紹，目前，已經從現場清運出了碎渣400多噸。

　　記者在爆炸核心區域看到，目前周邊已經建起了圍墻，從南側一家包裝材料廠的一處高地透過圍墻向北看，泄露丙烯導致爆炸的南京市塑料四廠舊址周圍數百米范圍內，被氣浪瞬間奪去支冠的樹木東倒西歪，留下的殘垣斷壁依然讓人觸目。

　　城市發展的心病

　　發生爆炸的棲霞區是石油化工產業的集中地。據南京市統計局7月發布的消息，今年前5個月，棲霞區的化學原料及化學制品業實現產值35.31億元，同比增長22.67%，占區產值達24.45%。

　　在城市攤餅子的發展思路中，南京昔日的郊區正在變成城區，人煙稀少的化工園區正被蜂擁而至的居民住宅包圍。

　　南京市政府顯然也意識到了化工廠和居民混居的危險性。

　　2006年10月31日，南京市政府辦公廳就曾頒布《南京市化工生產企業專項整治方案》，計劃用3年進行化工生產企業整治工作，目標是到2008年年底實現主城區內不再保留化工生產企業，除南京化學工業園和金陵石化區域外，其他區域禁止新建化工項目，不再批準任何形式的改建、擴建項目。

　　《方案》頒布將近4年了，“2008年年底實現主城區內不再保留化工生產企業”的目標沒有實現。爆炸管道所屬的金陵塑膠廠要在明年10月才能完成停產、轉廠，燕子磯還有9家化工企業。

　　在“7·28事件”發生之前，類似爆炸的危險還或許只是人們茶余飯后的談資，幾乎沒有多少人把城市的安全問題真正放在心上。

　　這次，南京城被徹底“震”痛了———13條生命，瞬間即逝；數百個傷員，仍在緊張搶救；2000個家庭，受到了不同程度的財產損失；還有數十家大小企業，面臨著停產的困境。

　　“損失還無法統計。”一位不愿透露姓名的政府工作人員說，經過鑒定，幾個小區商品房的結構沒有受到影響，損失主要是空氣沖擊引起的。

　　他同時承認，近年來的城市規劃出了問題，化工區域內密集地建起了住宅區、商業區，與城市功能定位產生了嚴重矛盾。

　　南京市政府發言人在事故后表示，關停和外遷工作由此被大大提前了。

　　南京市安監局副局長劉照華也在事后向媒體表示，爆燃點的兩條地下管線的設計是符合當年國家規定的，但限于當時的施工不太規范等歷史原因，當年埋設管線的位置和施工圖的位置有較大的偏差。目前，安監部門和化工園區等單位已就地下管線開展全面摸排檢查工作，以作出精確的標志，防止類似情況的發生。

　　而據透露，南京市目前地下、地上物流運輸管線大約有6000公里長，其中仍有5%在地下，在今后2年時間內，地下危險品原料運輸管線則將全部得到清理。

　　應該說，隨著我國已進入了環境污染事故高發期，在今后相當長的一段時期內，布局性的環境隱患和結構性的環境風險，日益成為我國環境安全的頭號威脅。

　　僅2006年的排查結果顯示，在全國總投資約1萬億元的7555個化工石化建設項目中，81%布設在江河水域、人口密集區等環境敏感區域，45%為重大風險源。

　　城市規劃是部“法”

　　“俗話說，前人栽樹后人乘涼。但對城市規劃的問題，還需要在立法和執法中，加強延續性，南京的爆炸事故實際上就是一種因時間間隔、人員更替導致的麻木因素造成的。”東南大學法學院院長周佑勇分析說，城市規劃一旦出臺，它本身就是一部“法”，但目前大多數政府并沒有上升到這一高度來認識和考慮。

　　“于是，在城市規劃制定過程中，程序不夠公開，民意征求不夠，涉及利益關系人的則很多走走形式，使得這樣一部城市發展的‘法’，時常面臨在客觀性、前瞻性等諸多方面的質疑。”周佑勇進一步分析說，“在執行中，又由于缺乏硬性規制去規范和約束，往往走樣。”

　　令人欣慰的是，就在南京“7·28”丙烯爆燃事故當天，江蘇省11屆人大常委會第16次會議審議通過了《江蘇省發展規劃條例》。

　　江蘇省發展和改革委員會主任毛偉民說，解決“換一任領導就換一套思路”在發展規劃上的問題，就是要讓包含環境保護、生態建設、防災減災及衛生、社會保障等主要專項發展規劃，走上法治化軌道，對重點發展、限制發展區等省級主體功能區規劃則將納入包括人口分布、資源環境承載能力、開發密度和發展潛力的分析評價，以及涉及開發時序、配套政策保障等多項內容。

　　為了加強社會監督的力度，條例還明確規定了對違法編制、實施和管理的行為，任何單位和個人都有權提出舉報、控告，相關部門則應當及時處理和反饋。

　　其中，對違法行為的法律責任，除了“責令改正”，還規定對“情節嚴重”的，將對負有責任的領導人員和直接責任人員給予行政處分。對組織編制和實施中的徇私舞弊或者有其他瀆職、失職行為的，將依法給予行政處分，構成犯罪的，則將依法追究刑事責任。

　　有分析人士認為，此次爆炸事故背后，已經不僅僅是個別違法人員的問題，以及安檢部門監管失察的責任，應該從更深層次去考慮一個承載著幾百萬人口的中心城市發展中的安全、法治問題。

　　一位法律界人士評價說，城市規模的迅速開發膨脹，伴生出的在房地產發展、土地征用、房屋拆遷的激烈矛盾，雖然從政績觀的考慮將GDP搞上去了，但發展也可能成為一把“雙刃劍”，尤其要重視城市發展的穩定、有序，否則，傷害到的則是對改革發展的信心。