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廈門公園建“公館”出租 綠地豈能來經營
文／圖本報記者郭宏鵬劉百軍 白鷺洲公園是廈門一個以休閑、游樂購物為中心的城中公園，其占地面積10公頃，分為東西兩個片區，這里不僅建有海鮮美食、足球俱樂部、夜總會等娛樂場所，還建有私家會所。 此外，這里還建有20座造型各異的木屋(其中東片區16座，西片區4座)，用來經營咖啡館和酒吧，被市民戲稱為“公館”。然而，這些“公館”從一開始就受到各方批評，因為它們不僅占用了公共綠地，而且沒有任何批建手續。 廈門市城市管理行政執法局(下稱城管局)將其定性為“違法建設”，并于日前表示，將開展專項行動，依法查處沒有任何批建手續的公園內建筑物，以求徹底扭轉占用公園綠地用作經營牟利的現狀。 公園內建“公館”出租引發糾紛 2001年10月，廈門市政府劃撥106302平方米國有土地給園林局，用作白鷺洲公園建設用地，同時要求“辦理建設工程規劃許可證后方可動工”。同年11月16日，廈門市園林局取得建設用地批準書。 2005年10月8日，廈門市政府以專題會議紀要的形式，將白鷺洲公園西部地塊交由白鷺洲建設開發公司(下稱白鷺洲公司)負責經營管理。2005年12月22日，白鷺洲公司提出調整景觀規劃設計方案并獲廈門市規劃局批復，規劃局將5處建筑定性為“臨時建筑”。 2006年3月，白鷺洲公司獲得廈門市園林局頒發的綠化工程施工許可證后開始西片區服務配套設施的施工建設，但這個許可證規定的只是500平方米以上的綠化工程的施工許可，而不是建筑物的施工許可。 不久之后，白鷺洲公司以競價方式出租西片區服務配套設施，建成的“公館”被搶租一空。據第一個入住“公館”的原友愛吧老板王茂民介紹，租金在每月每平方米120元至200元之間。至于相關手續，王茂民稱：“當初與白鷺洲公司簽訂租賃協議時候，沒有去問建設手續的事兒，因為他們是國有公司，我們相信他們。” 然而，在隨后的經營中，部分業主卻發現這些配套設施存在屋頂漏水和爆棚等質量問題，進而發現這些“公館”為臨時建筑且手續不全，并不符合出租的法定條件，由此引發糾紛，隨即訴至法院要求確認合同無效。至此，關于這些建筑合法性的問題漸漸引起社會關注。 園林建筑小品不過是個幌子 對于業主的質疑，白鷺洲公司卻有另一種說法。他們認為，白鷺洲公園西片區服務配套設施屬于“園林建筑小品”，是指在公園里建設的具有一定服務功能和景觀效果的小型建筑或亭臺樓閣等配套服務設施，不同于臨時建筑。此說法得到廈門市園林局的認可。 白鷺洲公司繼而拿出《廈門市公園管理規定》說，第九條明確“公園內的綠化及園林建筑小品的建設方案，由市公園主管部門審批”，“因此，白鷺洲公園西片區服務配套設施是園林景觀，法律規定該種用途的批準單位是園林局，只需要由園林局批準，不需要規劃局審批，不需要辦理相關手續”。 此說法遭到北京市旗鑒律師事務所律師劉曉原的反駁：“這些臨時建筑面積最大的有五百多平方米，小的也有二百多平方米，有這么大的園林建筑小品嗎？顯然，白鷺洲公司不過是打著所謂"園林建筑小品"的幌子，建設經營場所用來出租獲利。” 劉曉原進一步指出：“《廈門市公園管理規定》第九條同時規定"其他的建設項目及其設計方案，經市公園主管部門同意后，報有關部門審批"。何謂"其他項目"？我的理解就是指"公園內的綠化及園林建筑小品"之外的項目。” “既然涉案建筑物不屬于"園林建筑小品"，更不屬于"公園內的綠化"，而是屬于"其他項目"，就必須報請規劃等相關部門審批，不能由園林局一家說了算，否則就是越俎代庖，有自批自建之嫌。”劉曉原說。 城管認定“公館”屬于違法建設 其實，由于這些服務配套設施占用了綠地，一開始就受到市民的質疑，進而引起有關方面關注。早在2008年上半年，廈門市人大就在檢查中指出，第三產業占用公園綠地過多，有的屬于改變項目審批功能，有的屬于違法建設，有的雖審批為臨時建設項目，卻長期使用。因此，市人大要求“叫停”這種現象。 2008年8月12日，廈門市城管局副局長孟和平輪值市長專線。市民紛紛致電質疑公園綠地被大量占用，孟和平指出白鷺洲當時的12座“公館”都是沒有完整手續的臨時建筑，是“灰戶”。 至此，白鷺洲公園“公館”的業主們才發現他們租來的經營場所原來并不具有相應的合法手續，是違法建設。為了慎重起見，一位名叫周櫻的業主專門向廈門市市長熱線進行咨詢，廈門市城管局和規劃局對此作了詳細解答。 2010年3月9日，廈門市城管局向周櫻復函稱：《廈門市城市規劃條例》第四十四條規定“在城市規劃區內進行臨時建設需申請臨時用地的，必須向規劃部門申請辦理臨時建設用地規劃許可證和臨時建設工程規劃許可證”，未取得臨時建設用地規劃許可證或臨時建設工程規劃許可證進行建設的，均屬違法建設。白鷺洲西公園臨時建設尚未取得臨時建設工程規劃許可證，應屬違法建設。 2010年4月9日，廈門市規劃局向周櫻反饋稱：2005年12月22 日后，該局未再收到白鷺洲公司提出的該臨時建筑的規劃許可申請文件。根據城鄉規劃法，如未按基建程序辦理規劃審批手續而擅自進行建設的建筑，均屬違法建設，根據《廈門經濟特區城市管理相對集中行使行政處罰權規定》，由廈門市城管局負責查處。 公共綠地豈能用來經營獲利 記者在調查中發現，近年來廈門市被占用綠地的公園并非白鷺洲一家，還有南湖、海灣、仙岳、湖里、忠侖、江頭、萬石等公園，這些公園中都有類似建筑用來興辦服務業經營獲利。 據統計，僅上述8家公園內的建筑物總面積就達105974.42平方米，其中無法提供任何批建手續的建筑11250.45平方米，占總建筑面積的10.62%；規劃批建手續不全的建筑面積23664.63平方米，占總建筑面積的22.33%。 8家公園中，餐飲娛樂項目共27項，但只有兩個項目提供了完整的審批手續，9個項目未提供任何規劃批建手續，16個項目手續不全；部分公園管理單位還將管理用房和附屬設施出租。 針對公園綠地不斷被蠶食，廈門大學公共事務學院一位不愿具名的教授從兩個層面做了分析：首先，沒有任何批準手續的建筑物肯定是違法建設，依法應予拆除；其次，即便這些建筑物具有合法手續，但因為侵占了公共綠地用來出租獲利，因此，此行為依然違法。 這位教授認為，公園用地大都是通過劃撥取得，《廈門市城市園林綠化條例》第二十五條規定“任何單位和個人不得擅自改變已建成的城市園林綠地或者規劃已確定的城市園林綠化用地的使用性質”；原建設部2005年出臺的《關于加強公園管理工作的意見》也規定“任何單位和個人不得擅自占用公園用地、改變公園用地性質，改變公園的功能”。按照法律規定，劃撥土地使用者無需繳納土地使用權出讓金，因此只能用于公益事業等非盈利項目，不能用來經營。 “公園設施也由政府投資建設，因而其提供的是準公共產品，具有公益性質。從這一觀點出發，政府以及政府的委托代理人公園管理者在投資、經營、管理公園時不應以是否盈利為標準，而應以是否提供了足夠多的公共服務為根本目標。”這位教授告訴記者。
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