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環境司法：保護青山綠水的正義之劍
環境生態資源的保護，既是困擾人類的迫切的現實問題，也是事關子孫后代福址的長遠問題；既是中國面臨的全面、協調、可持續發展問題，也是需要全球共同治理的國際性問題。此時此刻，丹麥的哥本哈根正在召開全球氣候變化大會，環境問題正越來越凸顯其重要性，越來越影響到各國的政治、經濟、外交戰略部署，影響到社會發展和民生權益保障。促進環境的綜合治理刻不容緩，司法作為不可或缺的重要手段，正日益受到各方面的高度重視。12月12日，我參加了天津南開大學環境司法研究中心與天津市高級人民法院聯合舉辦的環境司法（天津）論壇。參與論壇的40余位專家學者、法官、行政官員分別從不同的角度對我國環境司法的現狀、發展和未來展開了討論，形成了一些有較高理論和實踐參考價值的成果。《人民法院報》和《中國環境報》的記者到會采訪，現將法院報記者采寫的文章在此轉發，請網友們一同感受論壇的氛圍。
——2009年度環境司法（天津）論壇綜述 人民法院報記者 竇玉梅 編者按：為積極應對環境問題對我國經濟社會發展帶來的影響，南開大學在國內高校中率先成立環境司法研究中心，匯集跨學科科研力量，聯手司法機關和環境保護行政部門，希冀深化相關領域的應用法學研究，推動行政管理機構依法行政，助力司法機關更加充分地發揮職能作用，共同促進我國經濟發展方式的轉變。該中心與天津市高級人民法院于12月12日聯合舉辦了環境司法（天津）論壇，吸引了40余位專家學者、法官、行政官員與會。現將有關情況整理刊發，以饗讀者。 伴隨著全球性環境危機的出現和日趨加劇，環境保護已成為包括中國在內的世界各國需要高度重視的問題之一。司法作為環境保護不可或缺的重要手段，正日益受到各方面的關注。12月12日，南開大學環境司法研究中心與天津市高級人民法院聯合舉辦了2009年度環境司法（天津）論壇，來自學術界和司法實務界的代表與會，進行環境司法領域的理論研討與經驗交流，為創新環境司法理念與實踐、提升環境司法能力與水平建言獻策。 理念為先：開展環境司法研究的基本思考 什么是“環境司法”？從直觀語義上看，它是對與環境相關的司法活動的稱謂。從法學研究對象和目的看，與會代表認為，“環境司法”是針對現代社會中越來越突出的環境保護和發展中的司法問題，立足于司法實踐層面，從整體上、系統上研究如何推進對環境資源、環境權益司法保護的一種研究范式。“環境司法”的概念決不僅是一種語詞的翻新，而是探索在環境保護領域如何發揮好司法功能，如何實現法治化的蘊含深刻的理論問題。 環境司法研究不同于一般學科意義上的環境法學或是公共行政管理學研究，對這一論題要以包容、開放的姿態展開研究。它既可能涉及到刑法、民法、行政法、國際法等多學科的綜合性研究，也可能涉及到公共環境資源保護、個體環境權益保障、公共利益和個人權益相互交織的糾紛解決的對策研究，還可能是專門針對如何以司法手段保護大氣、水、土地、礦產、動植物等具體資源，或者司法如何應對聲、光、電磁、水質、空氣、核污染而導致公民等社會主體人身、財產、居住環境等侵權問題的專項研究。研究的具體問題應當緊緊圍繞現實中的司法案例。研究的主要對象和素材包括了環境司法中涉及的立法問題、司法實踐問題、媒體關注的熱點和焦點問題、相關理論研究成果、具體案例等。 近幾年來中國的環境司法研究取得了值得肯定和欣喜的進展，國家的環境法律法規以及政策也正逐步完善。這些都為司法機關處理環境糾紛案件提供了良好的氛圍和法律依據。與會代表認為，對于自然資源司法保護的研究的目的并非是為了確立司法解決模式的唯一地位，摒棄當前的行政化模式，而是為了在司法模式與行政模式、訴訟模式和非訴訟模式之間尋求一種彼此制衡的平衡點，克服彼此的不足，以更好的確保自然資源法律的實施、自然資源糾紛的解決，最終實現個人利益、社會利益和環境利益的協調發展。 任重道遠：環境司法的現狀及存在的問題 我國的環境立法自90年代以來發展迅速：在資源和生態保護方面，相繼出臺了土地管理法、礦產資源管理法、水法、煤炭法、水土保持法等；在防災減災方面，制定了防震減災法、防洪法和氣象法等；在污染防治方面，先后制定了大氣污染防治法、水污染防治法、環境噪聲污染防治法、固體廢物污染環境防治法等。2002年我國第一部循環經濟立法——清潔生產促進法出臺，標志著我國環境污染治理模式由末端治理開始向全過程控制轉變。2009年1月1日起施行的循環經濟促進法規定了一系列促進循環經濟的制度。到目前為止，我國制定了8部環境保護法律、15部自然資源法律，頒布了環境保護行政法規50余項、部門規章和規范性文件近200件、軍隊環保法規和規章10余件、國家環境標準800多項，批準和簽署多邊國際環境條約51項，各地方人大和政府制定的地方性環境法規和地方政府規章共1600余項，初步形成了適應市場經濟的環境法律體系。 但有學者指出，依照現行的法律、法規以及司法實踐來看，鑒于中國行政性的自然資源管理體制以及自然資源糾紛的復雜性和特殊性，國內自然資源糾紛解決呈現出“行政調解為主、以訴訟為輔”的解決模式，大體表現為“先協商、后仲裁、最后訴諸訴訟”的先后順序，同時在立法層面上呈現出立法部門不統一、過于原則和抽象、立法沖突現象明顯以及缺乏司法審查等缺陷，而在司法層面上法院對于此類糾紛案件缺乏實質上的解決權限。司法機構的弱勢地位、重城市不重農村的政策導向、以犧牲農村利益發展工業、城市的歷史遺留慣性、中國農村的分散性等，都造成了環境司法研究學者的一種矛盾和無奈心態：一方面真心希望司法尤其是法院能夠在保護農民環境權益中發揮積極的作用；另一方面迫于中國現實的國情和特殊的政治、經濟結構又不得不慨嘆司法機構尤其是法院自身力量的薄弱以及法律權威性的不足，從而寄希望于中國的政治、經濟體制改革以及公民法律意識的提高等這些比較“長遠”的目標。 根據國家環境保護部的統計，從20世紀80年代中期到90年代中后期，我國的環境糾紛一直保持在每年10萬件左右。進入21世紀以來數量迅速增加，2003年突破了50萬件。2002年至2006年因環境問題的舉報平均增長率約為87%。層出不窮的環境糾紛亦影響到審判領域，以近三年全國法院審結的涉及環境保護類的案件為例，破壞環境資源方面的犯罪案件逐年上升，2006年審結7982件，同比上升26.4%，2007年審結9157件，同比上升14.7%，2008年審結10204件，同比上升11.4%。涉及環境保護的民事、行政案件起伏較大，近三年來審結的民事案件分別為2146、1085、1509件，審結的行政案件分別為1183、2584、1601件。 相關數字結果顯示，全國法院每年審結的環境污染損害賠償案件的數量不多，受理的案件類型單一（刑事案件主要集中在盜伐、濫伐林木罪、非法占用農地罪、非法采礦罪的附帶民事賠償，民事行政案件主要集中在大氣污染和水污染）。這些在很大程度上反映出環境污染的受害者起訴難、舉證難、獲得司法救濟難的現實情況，當然也與司法機關在損害賠償范圍、賠償責任確定等方面亟待進一步完善司法標準有一定關系。其他方面的問題還有刑事案件被告人身份單一、提起環境公益訴訟原告資格受限多、地方保護主義嚴重、立法保護范圍窄等。 與會代表認為，在司法層面上，環境司法面臨的普遍性問題突出表現在四個方面：一是涉及環境保護案件取證難，訴訟時效認定難，法律適用難，裁決執行難。涉及環境保護案件一般具有跨區域、跨部門的特點，加之發生危害結果滯后和相關法律依據的缺失，導致了上述困難；二是涉及環境保護案件的鑒定機構、鑒定資質、鑒定程序亟需規范；三是主管環境資源的各部門與司法部門缺乏有效配合，司法手段與行政手段的銜接難，致使大量破壞環境資源的案件未進入司法程序，近年來貴陽、無錫、昆明等一些地方設立的環保法庭受理案件的數量就可以說明這一問題的嚴重性；四是人民法院對加強環境司法保護的意識有待增強，涉及環境案件的審判力量不足，相關案件的立案、管轄以及司法統計等有待規范。 目前，在人民法院受理、審理、執行環境保護類案件難度不斷加大的同時，越來越多的環境惡化現象令人觸目驚心，環境保護形勢日趨嚴峻。司法實務部門和理論研究機構要不斷滿足新時期人民群眾在環境權益保護方面的新要求新期待，使命艱巨，責任重大。 理論探索：開拓環境司法發展的新思路 有學者比較宏觀地分析了中國環境司法的現狀與未來。在他們看來，隨著經濟社會的不斷發展變化，特別是在加快促進經濟發展方式轉變的進程中，司法在環境治理、保障方面的作用越來越重要。但是，由于社會各界從整體上對環境問題的復雜性、規律性缺乏更深入、更充分的認識，對司法在環保領域的功能還不同程度地存在定位不準、認識途徑單一、作用發揮有限等問題。我國現行法律突出表現為以末端治理為主導，其核心和重要內容是提出有關控制污染物排放和對污染物的處理、處置方案與措施的要求，而且，法律規定只有在環境侵害發生后有關主體受到實際損失才可以提起訴訟。由此帶來了司法功能發揮的滯后和被動，每年大量的環境污染問題受害人欲訴無門，有的導致損失加劇，有的甚至釀成群體性事件。因此，司法保護功能的發揮要適度前移，注重調解、協商、仲裁等手段的綜合運用，切實解決受害者舉證難、獲得司法救濟難等現實情況。 有學者一方面認為，現行的法律體系中已然初步形成了以環境糾紛行政救濟、民事救濟和刑事救濟為主的環境糾紛救濟途徑；另一方面則認為，環境司法在立法和程序設置等方面存在很多不足，鑒于此，完善建議包括：立法方面，對刑法中的“重大環境污染事故罪”進行完善、確定民事侵權的責任原則和賠償原則、數額標準、確定環境公益訴訟制度等；在司法中，完善環境審判庭和環境審判隊伍等。 與會代表認為，加強司法機關在環境糾紛解決中的作用，充分發揮司法本身的功能，一方面最為現實的選擇是完善環境立法和增強立法的明確性，賦予當事人和法院更多的權利和義務，為推進環境糾紛更加順利的進入司法程序提供前提條件。另一方面，也要注重吸收和借鑒國外先進經驗，促進我國環境司法制度的發展完善。如瑞士在全國5個區域設立了環保法庭，還設立了國家環保最高法庭；新西蘭設立的環境法院，專門審理環境案件，并鼓勵公眾參與環境保護。 有學者認為，我國的環境保護以國家履行環境行政監管權為核心和基礎。固然，我國的環境行政監管和行政執法存在諸多不盡如人意之處，但根本的解決之道在于健全和完善我國的行政管理體制和行政監管制度。環境公益訴訟制度可以形成對我國環境行政的制衡和有益補充，當環境行政機關怠于行使其環境保護職責的時候，可以通過公民或環保組織提起環境公益訴訟以及檢察機關提起環境訴訟，包括環境行政公益訴訟和環境民事公益訴訟來完善。就國家環境行政機關自身提起的環境訴訟而言，需要在其行使環境行政監管權和提起環境訴訟之間尋求平衡，預防和控制環境侵害的發生應是環境監管權作用的范圍，我國目前已形成一系列相關制度予以保證，國家機關并無提起環境訴訟之必要，否則不僅會造成訴訟資源的浪費，甚而可能會成為國家行政機關逃避履行環境保護職責的一種借口。而對于環境行政監管權不能有效發揮作用的環境損害賠償領域，環境行政機關則應當代表國家提起環境損害賠償訴訟。按照這樣的思路，未來環境行政機關提起環境公益訴訟的范圍應當由目前的海洋環境損害賠償向水污染損害賠償等其他領域擴展。相應地，檢察機關提起的環境公益訴訟則應當以督促環境行政機關履行環境職責為主，其對違法企業和個人直接提起環境民事訴訟只能作為最后的手段來使用。
編輯：jojo |
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