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加拿大國家公園局與國家公園的地位與形象

[日期：2008-03-31] 來源：www.fjms.net 作者：王連勇發(fā)表評論(0)打印

     1872年，美國國會通過專項法案設(shè)立了全球第一個國家公園，以后成為各國政府盡相效仿的對象。加拿大正是在向美國學習的過程中創(chuàng)設(shè)了具有自身特色的國家公園體系。不過，很少有人知道，世界上第一個專門負責國家公園規(guī)劃管理的行政機構(gòu)，不是誕生在美國，而是誕生在加拿大。美國是在隨后學習加拿大經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，才設(shè)立了國家公園管理局。正是由于各國政府相互學習，重視交流，共享成果，國家公園和自然保護運動才能突破國界在全球范圍內(nèi)蓬勃地開展起來。
一、加拿大國家公園的早期管理機制
    在最初25年的時間里，加拿大國家公園的組織管理十分簡單。當時，落基山區(qū)除了少數(shù)零星的土著民族聚落、開拓者的貿(mào)易商站和太平洋鐵路公司的火車停靠站以外，公園及其周邊地區(qū)幾乎是一片荒野。即便是在鐵路開通20年以后，每年來這里的游客數(shù)量也遠遠趕不上今天的規(guī)模。與此同時，作為新生的聯(lián)邦政府財政吃緊，不能撥出太多的人員經(jīng)費，在公園經(jīng)營方面盡量依靠太平洋鐵路公司。這樣，在管理體制方面，當時一直由內(nèi)政部一位主管公園的副部長負責，部長秘書和內(nèi)政部法律顧問也參與相關(guān)工作。班夫和渥太華之間的很多通訊內(nèi)容都不能及時傳達到副部長那里，內(nèi)政部秘書便在中間扮演重要的橋梁作用。
    1887年，在國會通過《落基山公園法》的前后，A M Burgess副部長在擬訂公園政策方面發(fā)揮了積極作用。他在內(nèi)政部主持國家公園工作一直延續(xù)到1897年。此間，John R Hall擔任內(nèi)政部秘書（供職期間為1883~1899年）。Hall在1886年親自考察了美國堪薩斯州溫泉地的經(jīng)營狀況，他的考察報告為班夫國家公園的工作運轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)。而在1882~1918年間，內(nèi)政部的法律顧問一直是由Thomas G Rothwell擔任的。
   在早期公園的日常管理中，還有一位人物扮演了重要角色，那就是前文中曾提到的William Pearce。Pearce本來是一位探礦員，但同時又給內(nèi)政部部長擔任顧問，負責巡視和解決相關(guān)問題。由于早期的工作經(jīng)驗，Pearce在1882年被任命為自治領(lǐng)土地管理機構(gòu)的巡視員。1884年，他開始擔任總部設(shè)在溫尼伯的礦業(yè)巡視員；從1887年開始移駐卡爾加里。無論是在前文中提到的班夫還是在不列顛哥倫比亞省創(chuàng)立第一批公園保留地方面，他都發(fā)揮了積極的作用。他還率先倡議在沃特頓湖區(qū)設(shè)立公園。當然，在前文中提及的溫泉地發(fā)現(xiàn)權(quán)糾紛中，他更是殫精竭慮地辛勤工作。在內(nèi)政部供職32年之后，他于1904年進入加拿大太平洋鐵路公司工作，擔任處理水利與自然資源問題的專業(yè)顧問。他在1930年逝世時，留下了大量的個人收藏文件，保存在埃德蒙頓大學，是研究早期國家公園和加拿大西部開拓史方面的重要資料1。

1 Lothian, 1976, W F, A History of Canada’s National Parks, Vol 2 Indian and Northern Affairs Parks Canada  1896年，自由黨組閣，Clifford Sifton就任內(nèi)政部部長（1904年為Frank Oliver所接任）。他在次年撤換了從1887年以來就擔任落基山公園管理主任的George A Steward，讓卡爾加里的Howard Douglas接任該職。在財政撥款所允許的范圍內(nèi)，Douglas在公園經(jīng)營活動方面大刀闊斧地推出了一些新舉措。在1912年離任之前，他在班夫舉辦了首屆野牛展覽會，修建了新的辦公大樓（內(nèi)設(shè)辦公總部），新設(shè)了一座博物館和一座動物園，并著手修建后來散布于整個班夫公園的公路網(wǎng)。與此同時，Douglas還兼任冰川公園和約霍公園的代理主任。在他的領(lǐng)導下，約霍山谷和藍寶石湖開始向馬車游客開放；繼1904年發(fā)現(xiàn)納基姆洞穴群之后，他又啟動了對冰川公園的開發(fā)活動2。

2  Ibid
3 Taylor, C J, 1990, Negotiating the Past, The Making of Canada’s National Historic Parks and Sites, McGill-Queen’s University Press, Montreal & Kingston · London · Buffalo正是在這一時期，內(nèi)政部的官員們開始意識到越來越多的公眾在利用國家公園作為戶外游憩活動的場地，也有越來越多的人認識到國家公園的真正價值。內(nèi)政部部長Frank Oliver打算通過立法的形式來解決國家公園的專業(yè)性職能管理問題。在這種背景下，1911年5月19日，《自治領(lǐng)森林保護地和公園法》正式獲得批準。
二、國家公園局的成立與發(fā)展
（一）世界上第一個國家公園局
    1911年立法最重要的成果在于，內(nèi)政部里誕生了一個專門管理聯(lián)邦公園的新機構(gòu)。在后來的10年里，它一直被稱作自治領(lǐng)公園局。它領(lǐng)先于美國5年，成為世界上第一個國家級的公園管理專門機構(gòu)。擔任公園局的首任主任詹姆士·伯納德·哈爾金坐鎮(zhèn)首都渥太華，負責領(lǐng)導全國的公園管理活動。在公園的現(xiàn)場管理方面，Douglas繼續(xù)留任埃德蒙頓管理總部，并被授予新的頭銜公園“主任總管”，以負責加拿大西部諸公園的監(jiān)管事宜和相應(yīng)的管理活動。
    在新的公園立法生效以前，哈爾金多年擔任內(nèi)政部部長Frank Oliver的秘書。部長打算在部內(nèi)設(shè)置兩個新的分支機構(gòu)，一個主管國家公園系統(tǒng)，另一個監(jiān)管全國的水力發(fā)電事業(yè)。他讓哈爾金選擇其中的一個職位，哈爾金便選擇主管國家公園系統(tǒng)。自治領(lǐng)公園局局長這一職位在1911年8月10日通過一項樞密令得到最后確認。同年9月，哈爾金走馬上任。他從內(nèi)政部的一些其他辦公室抽調(diào)了部分職員。他們中間的極少數(shù)來自森林局，有一些專業(yè)經(jīng)驗；而其他職員則來自土地調(diào)查局，他們帶來了其他工作技能。后來，渥太華的這個全國最高機構(gòu)還吸納了另外一些專業(yè)技術(shù)人才。
    公園局還在班夫附近組建了專業(yè)性的建筑隊。而隨著撥款的增加，公園利用頻度的加大，便引發(fā)了擴展公園基礎(chǔ)設(shè)施的需要。1921年，原本隸屬于保護局的城鎮(zhèn)規(guī)劃辦公室被轉(zhuǎn)移到自治領(lǐng)公園局。這樣，便誕生了一個城鎮(zhèn)規(guī)劃與建筑服務(wù)處，它給公園內(nèi)各類設(shè)施建設(shè)帶來了極大好處。
1916年，加拿大政府同美國政府簽署了《候鳥保護協(xié)議》。由于候鳥保護與國家公園事業(yè)有著極大的關(guān)聯(lián)性，因此，在1918年，便在局內(nèi)成立國家公園野生動物處。它成為加拿大野生動物局的前身，從1966年4月開始成為印第安事務(wù)與北方開發(fā)部內(nèi)的一個獨立機構(gòu)。1970年11月被轉(zhuǎn)移到漁業(yè)與森林部，并在1971年成為環(huán)境部的一個核心單位。
    在哈爾金的長期努力和積極推動下，1919年，聯(lián)邦政府設(shè)立了歷史遺跡類咨詢機構(gòu)--加拿大歷史遺跡與紀念地委員會（HSMBC, Historic Sites and Monuments Board of Canada）。與此同時，在國家公園局內(nèi)則成立了歷史遺跡處，后來被稱作國家歷史公園與遺跡處，專門負責歷史遺跡的保護與紀念活動。該機構(gòu)在以后的80多年里一直是國家公園局內(nèi)重要的職能部門3。
    第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，由于財政撥款有所增加，國家公園局決定加大對游客的教育與宣傳力度，并在此基礎(chǔ)上成立了公共信息處，該部門在鼎盛時期的職員多達25人。后來，國家電影委員會和加拿大旅游局的成立吸收了它的大多數(shù)職能，公園局便撤消了這一下屬機構(gòu)。
（二）國家公園局的歸屬與機構(gòu)重組
在過去90多年的加拿大政治史中，由于國內(nèi)外政治、經(jīng)濟和社會形勢的變化，聯(lián)邦內(nèi)閣的部級組織結(jié)構(gòu)不斷地發(fā)生變化，舊的機構(gòu)不斷撤消，新的機構(gòu)由此而誕生。加拿大國家公園局的官方名稱雖然時有變動，但它作為聯(lián)邦內(nèi)閣中一個專業(yè)性二級職能組織，一直頑強地生存到今天，為世界各國國家級公園系統(tǒng)的管理提供了良好的范例。不過，值得一提地是，過去90多年里，直接負責國家公園事務(wù)的上司部門則出現(xiàn)了幾次大的變動。其詳細情況如下：
◆ 1936年，國家公園局從內(nèi)政部轉(zhuǎn)移到礦產(chǎn)資源部管轄；
◆ 1949年，礦產(chǎn)資源部被撤消，國家公園局被劃轉(zhuǎn)到新成立的資源開發(fā)部；
◆ 1953年，從資源開發(fā)部轉(zhuǎn)移到新成立的北方事務(wù)與國家資源部；
◆ 1966年，從北方事務(wù)與國家資源部轉(zhuǎn)移到新成立的印第安事務(wù)與北方開發(fā)部；
◆ 1979年，從印第安事務(wù)與北方開發(fā)部轉(zhuǎn)移到新成立的環(huán)境部；
◆ 1994年，國家公園局被安置在新成立的加拿大遺產(chǎn)部；
◆ 2004年，公園局重新回到加拿大環(huán)境部，直到目前。
    由此看來，從20世紀30年代開始，國家公園局就每隔一段時間（短則4年，長則15年左右）就被轉(zhuǎn)移到新的內(nèi)閣部門進行管理，這對國家公園的階段性政策重點和系統(tǒng)擴張速度多少產(chǎn)生過一些影響。當然，每一次伴隨著內(nèi)閣部門之間的轉(zhuǎn)移，國家公園局內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)也或多或少地發(fā)生一些細微變化4。

4  Hildebrandt, 1995, An Historical Analysis of Parks Canada and Banff National Park, 1968-1995 Bow Valley Study Task Force, Banff, Alberta
5  Parks Canada, 2001, Parks Canada Agency Annual Report 2000-2001（三）國家公園局的現(xiàn)行運作模式
    按照《財務(wù)管理法》附則2的規(guī)定，加拿大國家公園局在1998年12月被確立為一個“部門機構(gòu)”（departmental corporation），這意味著它取得了獨立的法人資格地位，專門運作機構(gòu)立法和政策框架內(nèi)的項目計劃。目前加拿大環(huán)境部部長負責全面指導公園局的業(yè)務(wù)工作，并就局內(nèi)的各種活動向國會承擔法律責任。在人力資源管理、行政管理和財務(wù)管理方面，國家公園局享有很大的靈活程度。其中包括：
1）享有獨立的雇傭者地位，能自我設(shè)計人力資源管理的政策框架，從而能保障雇傭適合于公園管理特殊業(yè)務(wù)要求的職員；
2）能夠全額保留公園收入，并用作再投資，這樣有利于健全財務(wù)體制；
3）擁有兩年期的滾動預算體制，有利于推動公共資金的投入和允許超前開支；
4）享有一個保值帳號，能在財力上支持新建國家公園、國家歷史遺跡和國家海洋保護區(qū)；
5）在繼續(xù)向部長和國會負責的情況下，公園局可以接受新的投資項目，并擁有合同權(quán)和處理不動產(chǎn)的權(quán)利。
    目前，該組織的高級決策機構(gòu)是國家公園局執(zhí)行委員會，它由公園局執(zhí)行總裁、4位處級主任、行政事務(wù)總干事、魁北克省及山區(qū)公園執(zhí)行主任、生態(tài)完整性執(zhí)行主任、人力資源辦公室主任、高級財政官、通訊聯(lián)絡(luò)辦公室主任和高級法律顧問等人組成。公園局執(zhí)行委員會為該組織確定長期發(fā)展的戰(zhàn)略方向和近期的優(yōu)先發(fā)展目標。委員會每年也批準國家辦公室、現(xiàn)場管理區(qū)以及服務(wù)中心在商務(wù)發(fā)展計劃中的資源分配、新政策提案和創(chuàng)新服務(wù)項目。公園局執(zhí)行總裁負責向加拿大環(huán)境部部長做工作報告5。
    國家公園處和國家歷史遺跡處主任分別負責制訂國家公園局在自然遺產(chǎn)項目和文化遺產(chǎn)項目方面的工作方針和營業(yè)政策。戰(zhàn)略與規(guī)劃處主任負責提供商務(wù)、信息技術(shù)、不動產(chǎn)和財經(jīng)方面的服務(wù)。全國人力資源辦公室把握公園局的綜合職能方向，同時又負責維護國家公園局的雇主形象。通訊聯(lián)絡(luò)辦公室主任為公園局提供戰(zhàn)略性通訊支持。加拿大東部管理處和西部與北部管理處主任分別為當?shù)氐默F(xiàn)場工作區(qū)域和服務(wù)中心提供戰(zhàn)略性指導。土著民族事務(wù)秘書負責公園局內(nèi)土著民族事務(wù)的總體協(xié)調(diào)工作（但不參與土地權(quán)屬談判），并直接向公園局執(zhí)行總裁匯報工作。
值得一提的是，國家公園局在加拿大全境內(nèi)還設(shè)立有32個現(xiàn)場工作區(qū)域（field units），它們負責各種政策項目的運轉(zhuǎn)，包括為游客提供現(xiàn)場服務(wù)。一個現(xiàn)場工作區(qū)域由相鄰的國家公園、國家歷史遺跡和國家海洋保護區(qū)組成。由于地域上的近鄰關(guān)系，它們可以共享業(yè)務(wù)資源和管理資源。現(xiàn)場工作區(qū)域主任對公園局執(zhí)行總裁負責，要準備年度商務(wù)計劃和商務(wù)報告；也要向加拿大東部管理處或西部與北部管理處主任匯報工作。
    此外，國家公園局還在全國設(shè)立了4個服務(wù)中心：即哈利法克斯服務(wù)中心（哈利法克斯）、魁北克服務(wù)中心（魁北克城）、安大略服務(wù)中心（康沃爾和渥太華）和溫尼伯服務(wù)中心（溫尼伯），并同時在卡爾加里和溫哥華設(shè)有小規(guī)模的辦公機構(gòu)。服務(wù)中心在生態(tài)學和歷史學等專業(yè)學科領(lǐng)域為國家公園局提供專業(yè)技術(shù)支撐。4個中心向加拿大東部管理處或西部與北部管理處主任匯報工作，并要為公園局執(zhí)行總裁準備年度商務(wù)計劃。
三、加拿大國家公園的地位與形象
    1969年，當時擔任印第安事務(wù)與北方開發(fā)部部長的讓·克雷迪安在凱吉姆庫吉克國家公園的揭幕典禮上講到：“我們的國家公園是加拿大真實面孔的組成部分，它同時為人類和自然界提供了神圣不可侵犯的避難所”6 。的確，加拿大作為世界上第一個成立專業(yè)化國家公園管理機構(gòu)的國家，在自然遺產(chǎn)和文化遺產(chǎn)的保護、鑒賞和可持續(xù)利用方面取得了舉世注目的成就。國家公園已經(jīng)成為加拿大國民心中的偶像，成為國際游客訪問加拿大的首選目標，成為發(fā)展中國家保護和利用遺產(chǎn)資源的一面鏡子。
    值得注意的是，在加拿大，除了聯(lián)邦政府主管的國家公園系統(tǒng)以外，每一個省或地區(qū)都建有完整的省立公園系統(tǒng)。而大多數(shù)城市也建有各具特色的市立公園系統(tǒng)。在跨行政區(qū)的某些河流區(qū)還建有區(qū)域性公園。這些公園系統(tǒng)都在不同程度上得到法律的保護，為當?shù)鼐用窈陀慰吞峁┝藦V闊的戶外活動空間。當然，在所有這些公園系統(tǒng)中，國家公園系統(tǒng)得到了最高程度的保護，只有通過國會的立法活動才有權(quán)設(shè)立新的國家公園、改變舊有國家公園的疆界。近120年來的管理經(jīng)驗為加拿大的國家公園體系樹立了崇高的地位與形象，它們遠遠超出了自然旅游勝地的價值。Dearden and Rollins（2002年）形象地把加拿大的國家公園比作城市文明中具有文化價值的各類建筑物，充分證實了國家公園已經(jīng)超出其本身所具有的景觀價值、旅游價值和經(jīng)濟價值，包含著多樣化的價值特征7。它們具體體現(xiàn)在以下方面：

6  Lothian, W F, 1976, A History of Canada’s National Parks, Vol 1 Indian and Northern Affairs Parks Canada
7  Dearden, P and Rollins, R, 2002, Parks and Protected Areas in Canada, Planning and Management, Second Edition, Oxford University Press● 藝術(shù)畫廊價值特征：很多公園因其美麗的風景而得到指定，它仍然是一種主要吸引物，召喚著眾多的游客訪問公園。
● 動物園價值特征：作為藝術(shù)畫廊的一個組成部分，公園往往是人們在相對自然的環(huán)境中更容易觀察野生動物的地方。很多公園的動物都因禁止偷獵活動而得到保護，它們因此不懼怕人類、比其他地方的動物更帶有野性。
● 劇場價值特征：猶如電影和戲劇，公園可以把我們帶進有別于我們?nèi)粘Ｉ畹牟煌谋尘昂铜h(huán)境。Sax（1980年）寫了一篇有關(guān)此話題的優(yōu)秀論文“沒有扶手的群山”。
● 天主教堂價值特征：很多人從大自然中獲得精神滿足，有如其他人走進教堂、佛廟和清真寺一樣。不管這些地方叫什么名字，它們都幫助我們欣賞比我們自身更強大的力量，并幫助我們找到人性的真善美。
● 工廠價值特征：加拿大指定的第一批國家公園是為了通過旅游業(yè)刺激經(jīng)濟收入。從早期開始，公園的經(jīng)濟功能一直得到承認，盡管由于它潛在地同公園的大多數(shù)其他價值發(fā)生沖突。Eagles等人（2000年）開展了有關(guān)加拿大國家公園、野生動物保護區(qū)和省立公園的一項研究，他們估算每人每天利用公園所產(chǎn)生的經(jīng)濟影響為12047元~18769元。全年全國通算起來，其經(jīng)濟影響在139億到216億加元之間。
● 博物館價值特征：公園所保護的景觀看上去就像當年歐洲殖民者剛到北美時所見到的風光，因此它發(fā)揮著博物館的功能，讓游客想起北美的原始風景。Nash（1967年）在他有名的荒野運動史研究中證實，這種價值特征是早期公園運動的主要動因，盡管目前這已經(jīng)不是很顯著的動機了。這些博物館提供了衡量其余景觀區(qū)生態(tài)變化的重要尺度。
● 金庫價值特征：公園是我們保存和保護生態(tài)資金的銀行，這座金庫里裝有瀕危物種和遭威脅的物種。從這些“帳戶”里，我們可以提取“利息”，將某些物種移植到其同類本已消失的地區(qū)。例如，泰龍獵物保護區(qū)的麝牛就入住了保護區(qū)以外的地方，而埃德蒙頓遠郊麋鹿島國家公園的麋鹿和野牛更是用來開創(chuàng)了其他地方的同類物種養(yǎng)殖地。
● 醫(yī)院價值特征：生態(tài)系統(tǒng)不是靜止和孤立的現(xiàn)象，是全球范圍內(nèi)相互聯(lián)系的。保護區(qū)內(nèi)包括某些少數(shù)地方，那里的自然生態(tài)過程相對沒有受到人為的阻礙而進行著自然的演進過程。這樣，我們可以將國家公園視作“醫(yī)院”以幫助維護（其他生態(tài)不健全地方的）生態(tài)過程。舉例來講，現(xiàn)在人們把較多的注意力放在因人類迅速使用化石燃料而造成全球碳分布的不平衡，而解決碳循環(huán)問題又有利于解決全球溫室效應(yīng)。森林是主要的二氧化碳“接受器”，它從大氣中吸入二氧化碳，并儲存在有機組織結(jié)構(gòu)中。這樣，受保護的公園森林區(qū)在維護碳循環(huán)的過程中發(fā)揮極為重要的療養(yǎng)作用。
● 實驗室價值特征：作為相對自然而原始的景觀環(huán)境，國家公園為地球科學、生命科學和歷史文化學領(lǐng)域的科學家提供了戶外“實驗室”以揭開大自然和人類社會的奧秘。
● 教室價值特征：公園可以扮演戶外教室的角色，發(fā)揮重要的教育功能。同復雜多樣的自然環(huán)境直接進行親身接觸，有助于傳授真實知識，并激發(fā)我們的靈感、人性和對大自然的崇敬。
四、結(jié)論
    在國家公園建設(shè)領(lǐng)域，加拿大對國際上最大的貢獻在于，它首創(chuàng)了管理國家公園事務(wù)的專門行政機構(gòu)，為世界上其他政府管理國家公園提供了職能管理經(jīng)驗。在過去90多年的時間里，雖然國家公園局先后被安置在不同的部屬機構(gòu)，在聯(lián)邦政府的機構(gòu)變革史上屢屢搬家，但它作為一個獨立的專職機關(guān)一直延續(xù)到今天。它在聯(lián)邦政府中的獨特位置，以及在國際上的顯著地位，都使加拿大的國家公園在國民的心目中，甚至在國際游客的心目中始終占據(jù)重要的位置；進而使加拿大的國家公園成為多種文化價值和科學價值的化身，成為加拿大人心目中的偶像，成為國際游客最重要的旅游目的地之一。
(作者單位：西南大學國家公園研究室)

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