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　　隨著政府采購的不斷推進(jìn)，政府工程投資項目已經(jīng)逐步納入政府采購集中采購范圍，并在政府采購總量中占有很大比重。在一些地區(qū)的政府投資領(lǐng)域，已經(jīng)開始引入“代建制”制度。如何將“代建制”納入政府采購集中采購范圍，充分運(yùn)用政府采購這一公開、公平、公正的平臺選擇代建單位，并對工程項目進(jìn)行有效的管理，是筆者本文要探討的問題。

　　一、“代建制”的起源和定義

　　項目“代建制”最早起源于美國的建設(shè)經(jīng)理制（CM制）。CM制是業(yè)主委托建設(shè)經(jīng)理來負(fù)責(zé)整個工程項目的管理，包括可行性研究、設(shè)計、采購、施工、竣工試運(yùn)行等工作，但不承包工程費(fèi)用。建設(shè)經(jīng)理作為業(yè)主的代理人，在業(yè)主委托的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)以業(yè)主名義開展工作，如有權(quán)自主選擇設(shè)計師和承包商，業(yè)主則對建設(shè)經(jīng)理的一切行為負(fù)責(zé)。

　　現(xiàn)行“代建制”是指政府通過招標(biāo)的方式，選擇社會專業(yè)化的項目管理單位（代建單位），負(fù)責(zé)項目的投資管理和組織實施工程建設(shè)工作，項目建成后交付使用單位的制度。代建期間代建單位按照合同約定代行項目建設(shè)的投資主體職責(zé)。“代建制”的特點是：項目建設(shè)人與項目使用人分離，由項目出資人委托有相應(yīng)資質(zhì)的項目代建人對項目招投標(biāo)和勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等建設(shè)全過程進(jìn)行組織管理，項目竣工后交付使用人的項目建設(shè)管理行為。

　　二、現(xiàn)行“代建制”的發(fā)展進(jìn)程

　　從二十一世紀(jì)初起，在政府投資項目已經(jīng)開始推行“代建制”。2001年上海市建委發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)政府投資項目建設(shè)管理體制改革試點工作的實施意見》，試點范圍涉及水務(wù)局、市政局、綠化局、環(huán)衛(wèi)局、交通局、住宅局等單位。2004年國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，明確“對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行‘代建制’，即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實施，嚴(yán)格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。”財政部也很快推出“財政部關(guān)于加強(qiáng)政府投資項目代建制財政財務(wù)管理有關(guān)問題的指導(dǎo)意見”，對實行代建制后有關(guān)預(yù)算申報、編制和下達(dá)及建設(shè)資金撥付和監(jiān)督檢查等作了規(guī)定。此后，上海，北京、浙江等省、市也相繼出臺了各項規(guī)定以確保代建制的推行，但進(jìn)展比較緩慢。

　　三、政府投資項目管理現(xiàn)狀及分析

　　長期以來政府對直接投資的項目管理方式實行“財政投資，政府管理”的單一模式，這就造成了以下幾個主要方面的問題：

　　（一）政府投資項目管理缺少專業(yè)化管理。政府投資項目種類較多，有的工程具有很強(qiáng)的專業(yè)性，也有很強(qiáng)的綜合性，建設(shè)過程中需要進(jìn)行質(zhì)量控制的環(huán)節(jié)很多，非專業(yè)部門管理效果不佳，工程質(zhì)量難以保證。政府部門往往是上一個投資項目，就組建一個臨時的基建班子或建設(shè)指揮部，由于缺少管理專業(yè)人員，加上沒有管理經(jīng)驗的積累，對施工過程難以進(jìn)行有效的管理和控制。

　　（二）政府投資項目“三超”現(xiàn)象仍很普遍。目前的政府投資項目投資和建設(shè)的主體基本上合二為一，缺少投資約束機(jī)制，缺乏有效的外在管理和制約手段。而政府投資項目特別是公益性項目資金主要來源于財政性資金，資金是無償撥付和使用的。因此，政府投資項目往往會出現(xiàn)預(yù)算超概算、決算超預(yù)算、投資超計劃的“三超”現(xiàn)象。

　　四、逐步在政府投資項目推行“代建制”

　　為了進(jìn)一步提高政府投資項目的建設(shè)管理水平和投資效益，規(guī)范和完善政府投資項目建設(shè)流程，加強(qiáng)從決策、建設(shè)、資金計劃安排到竣工驗收的全過程管理，減少“三超”現(xiàn)象的發(fā)生，保證政府投資項目的質(zhì)量，筆者認(rèn)為可以逐步在政府投資項目逐步推行“代建制”。實施代建制應(yīng)明確以下若干問題：

　　（一）代建項目的范圍。

　　凡由國家各級政府批準(zhǔn)的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位，使用財政性資金進(jìn)行的基本建設(shè)項目，其項目投資額在規(guī)定額度以上且建設(shè)單位沒有自行管理建設(shè)能力的建設(shè)項目，可實行代建制。投資限額可由政府相關(guān)職能部門確定。

　　（二）代建制的形式。

　　可采取兩種代建形式：全過程代建，即代建單位根據(jù)批準(zhǔn)的項目建議書要求，對工程的可行性研究或初步設(shè)計及建設(shè)管理至竣工驗收實行全程管理；階段代建，代建單位根據(jù)批準(zhǔn)的初步設(shè)計，對項目建設(shè)管理至竣工驗收實行階段管理。考慮到項目前期工作區(qū)域化因素，由建設(shè)單位運(yùn)作更為便捷、經(jīng)濟(jì)，建議代建形式以階段代建為主。

　　（三）代建單位的確定。
　　
　　政府投資代建項目的代建單位應(yīng)通過招標(biāo)確定。按照政府采購集中采購目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)，將選擇代建單位作為服務(wù)類項目納入政府采購軌道，通過市場充分競爭來確定代建單位。需要明確規(guī)定的是，代建單位作為業(yè)主代表具有相對獨(dú)立性，不能與相關(guān)的設(shè)計、施工等企業(yè)存在資產(chǎn)和其他利益關(guān)系，更不能兼做施工單位。代建單位確定后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)和代建單位簽訂項目委托代建合同。明確代建項目的范圍、形式，雙方的權(quán)利、義務(wù)等法律關(guān)系。

　　（四）代建費(fèi)用的列支。

項目代建單位的代建管理費(fèi)用通過招標(biāo)確定后報財政部門審核后由財政集付中心集中支付，其費(fèi)用列支比照基建財務(wù)制度規(guī)定的建設(shè)單位管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，按實際發(fā)生數(shù)計入項目建設(shè)成本。建設(shè)項目實行代建制后，除使用單位前期工作發(fā)生必要的費(fèi)用經(jīng)批準(zhǔn)可列支外，任何單位不得再列支建設(shè)單位管理費(fèi)。

　　（五）代建單位的職責(zé)。

代建單位的主要職責(zé)是：1、組織施工、監(jiān)理、設(shè)備采購的招投標(biāo)。2、對施工單位、監(jiān)理單位的日常管理工作。3、對工程項目質(zhì)量的監(jiān)管和驗收。4、統(tǒng)計資料的填報工作。6、工程的全部檔案資料的收集、管理和歸檔工作。7、工程收尾和保修期間的工作。

　　五、實行“代建制”存在的誤區(qū)

　　由于“代建制”起步不久，許多做法需要進(jìn)一步規(guī)范。一些項目在實行“代建制”過程中，存在下列錯誤做法必須予以糾正：

　　1、建設(shè)單位隨意指定代建單位。一些建設(shè)單位未按照法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定通過招標(biāo)等市場競爭方式選擇代建單位，而是由某個人或者建設(shè)單位隨意指定代建單位。這種做法違背了《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》以及其他法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，也會因暗箱操作可能產(chǎn)生腐敗行為。

　　2、代建單位兼做工程施工。由于一些建設(shè)單位對“代建制”制度概念模糊，讓代建單位既承擔(dān)項目建設(shè)管理，又承接項目施工建設(shè)，即所謂的“交鑰匙”工程。這種管理和施工同為一體的做法不符合建設(shè)部關(guān)于“項目管理企業(yè)不得有‘與受托工程項目的施工以及建筑材料、構(gòu)配件和設(shè)備供應(yīng)企業(yè)有隸屬關(guān)系或者其他厲害關(guān)系；在受托工程項目中同時承擔(dān)工程施工業(yè)務(wù)’行為”的有關(guān)規(guī)定，并會對項目的投資控制、施工質(zhì)量造成十分消極的影響。

　　“代建制”以政府購買服務(wù)的方式通過市場競爭選擇具有專業(yè)資質(zhì)的管理公司代理政府投資項目管理。它能有效克服政府投資項目由政府部門直接管理而產(chǎn)生的弊端，有利于提高建設(shè)項目專業(yè)化管理水平，減少直至杜絕政府投資工程項目“三超”現(xiàn)象的發(fā)生。在政府投資項目實行“代建制”中，建設(shè)單位要嚴(yán)格按照法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，政府有關(guān)監(jiān)管部門要依據(jù)法律法規(guī)賦予的職權(quán)加強(qiáng)監(jiān)督管理，使 “代建制”制度得以健康發(fā)展。