三江源國家公園內年保玉則仙女湖 圖登華旦攝

　　10月12日，習近平主席在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會領導人峰會上宣布我國正式設立5個國家公園，全面開啟了我國國家公園建設的新篇章。

　　國家公園設立標準是什么？有何準入條件？2019年，國家林草局牽頭啟動了國家公園及自然保護地相關標準的制定工作，成立了國家公園和自然保護地標準化技術委員會，推進建立以國家公園為主體的自然保護地體系標準化工作。

　　2020年8月，由國家林草局申請，國家市場監管總局、國家標準化管理委員會審查批準了《國家公園設立規范》等5項國家標準制定計劃立項，啟動了國家標準制修訂快速程序，用4個月時間完成標準制訂的程序要求，于2020年12月22日正式發布，其中《國家公園設立規范》進行修訂后于2021年10月11日正式發布實施。

　　《國家公園設立規范》等5項國家標準貫穿了國家公園設立、規劃、勘界立標、監測和考核評價的管理全過程，為構建統一規范高效的中國特色國家公園體制提供了重要支撐。

　　現對《國家公園設立規范》《國家公園總體規劃技術規范》《國家公園監測規范》《國家公園考核評價規范》《自然保護地勘界立標規范》5項國家標準一一予以解讀。

　　國家公園設立規范

　　《國家公園設立規范》的頒布，意味著國家公園不能隨便設立，它有遴選和確定的統一尺度，有建設的準入門檻，對于國家公園設立、建設、管理和績效評估等具有基礎性作用。

　　國家公園的首要功能是保護重要自然生態系統的原真性、完整性，兼具科研、教育、游憩體驗等綜合功能的定位。因此，《國家公園設立規范》首先明確了建設的基本原則，即彰顯國家公園基本理念、體現國家公園體制精神、突出自然保護基本國情。

　　在此基礎上，《國家公園設立規范》規定了國家公園準入條件、認定指標、調查評價、命名規則和設立方案編制等要求。

　　準入條件是遴選國家公園的統一尺度，包括國家代表性、生態重要性和管理可行性等3個方面。這是國家公園的準入門檻，也是其核心內容。

　　國家代表性在國家公園遴選中極其重要。國家公園應選擇具有中國代表意義的自然生態系統，或中國特有和重點保護野生動植物物種的集聚區，且具有全國乃至全球意義的自然景觀和自然文化遺產的區域。同時，國家公園的設立和發展必須符合國家的整體利益和長遠利益，應由國家來主導設定。

　　生態重要性是國家公園的核心功能，其他任何功能都必須在保護生態的基礎上開展。國家公園應能夠長期保護并維持國土生態安全屏障，生態服務功能顯著。當然，強調生態性并不排斥文化資源、文化遺產的保護利用。自然生態系統所承載的無論是自然資源還是文化資源，都必須完整、原真地保存并展示其自然或文化特征，代代傳承下去，這也是國家公園管理的責任和義務。

　　管理可行性是國家公園設立的落腳點。國家公園既要體現國家事權，國家管理、國家立法、國家維護；又要充分考慮我國人多地少的現實條件，能夠較好地協調利益相關者的關系，具備以較合理的成本實現有效管理的潛力，能夠較好解決土地與資源所有權者的權益，并適度開放相關區域以提供科普教育、自然游憩和生態體驗。

　　認定指標是遴選國家公園的基礎，主要指上述3個條件對應的9項指標。具體而言，國家代表性包括生態系統代表性、生物物種代表性、自然景觀獨特性；生態重要性包括生態系統完整性、生態系統原真性、面積規模適宜性；管理可行性包括自然資源資產產權、保護管理基礎、全民共享潛力。

　　以物種國家代表性為例，珍稀、瀕危物種及其棲息地的保護不是國家公園的關鍵目標，但具有國家象征的旗艦物種、傘護物種應是建立國家公園關注的重點對象，因為這些物種如大熊貓、東北虎、亞洲象、丹頂鶴、紅豆杉、中華白海豚等，對公眾也具有極高吸引力與號召力，也是區域生態代表性物種，通過保護可以促進公眾對生物多樣性保護和國家公園建設的關注。

　　調查評價是確保國家公園設立工作嚴肅性和科學性的重要手段，需要對照準入條件和認定指標進行符合性認定，以確保在設立國家公園時某些不可替代性的關鍵指標的符合性。當然，并非各項指標都必須滿足相應條件，在9項指標中，生態系統代表性和生物物種代表性可以2選1，其他7項指標均需同時符合要求才給予認定。

　　命名規則關系到國家公園的名字，要求全部采用“特征要素+國家公園”的命名法。其中，“特征要素”為專名，“國家公園”為通名。特征要素宜選擇區域內流傳時間久遠、知名度較高的山地、河湖等自然地理實體名稱、典型生態系統類型、旗艦物種等名稱，以及地域名稱和文化背景名稱等，具有指位作用，在全國存在明確指向。

　　國家公園總體規劃技術規范

　　大國發展，規劃先行。國家公園發展更如是。

　　《國家公園總體規劃技術規范》規定了國家公園總體規劃的定位、原則、程序、目標、內容、生態影響評價和效益分析和文件組成等具體要求，明確了現狀調查評價、范圍和分區的指標與方法，提出了保護體系、服務體系、社區發展、土地利用協調、管理體系等規劃的主要內容和技術方法。

　　之所以明確國家公園總體規劃的定位，是落實中辦、國辦印發的《建立國家公園體制總體方案》提出要制定國家公園總體規劃、功能分區等技術規程的要求，是在總結以往各類自然保護地總體規劃相關標準應用實踐的基礎上，根據我國國家公園的功能定位，結合國家正在構建國土空間規劃體系、強調“多規合一”的大背景，對國家公園總體規劃進行了明確定位。

　　也就是說，國家公園總體規劃屬于國土空間規劃體系的專項規劃，是國家公園規劃體系的重要組成部分，是國家公園空間管理和發展建設的綱領性文件，具有空間屬性、建設屬性和管理屬性，適用于國家公園總體規劃的編制、審查、管理和實施評估。

　　不僅如此，國家公園規劃的范圍界定和管控分區、重點內容等也與其定位有著密切關系。

　　國家公園的首要功能是重要自然生態系統的原真性、完整性保護，同時兼具科研、教育、游憩等綜合功能。可是，我國人多地少，國家公園不可避免地分布有原住居民。

　　因此，國家公園的范圍界定和管控分區應在對地理環境與資源、社會經濟狀況和管理現狀進行詳細調查和評價的基礎上進行。國家公園的范圍界定應遵從原真性、完整性、協調性和可操作性四大原則。國家公園管控區分為核心保護區和一般控制區，實行差別化管控，自然生態系統保存最完整、核心資源集中分布或者生態脆弱需要休養生息的地域納入核心保護區。同時，可根據遷徙鳥或洄游野生動物活動規律與保護需求，劃一定范圍的季節性核心保護區，規定嚴格管控的時限與范圍。為實現國家公園的精細化管理，還可在管控區的基礎上，根據管理目標進一步劃分為嚴格保護區、生態保護區、傳統利用區、科教游憩區等功能區。

　　國家公園規劃的內容重點強調了保護體系、服務體系、社區發展、土地利用協調和管理體系等5個方面。

　　保護體系包括生態保護、生態修復、生物資源保育、風景資源保護、文化遺產保護、環境保護和防災減災；服務體系規劃包括科學研究、自然教育、游憩體驗、解說系統、應急救助以及基礎工程；社區發展包括社區格局的空間調控、產業引導、社區共管和入口社區建設；土地利用協調包括基本要求、土地利用規劃和土地用途管制要求；管理體系包括管理機構、人員編制、管理局站布局、監測體系、資源利用與特許經營、智慧平臺、管理能力建設。

　　其中，社區發展和土地利用協調備受關注。

　　社區發展與“生態美、百姓富”的雙贏目標息息相關。社區格局的空間調控應根據國家公園的管理目標，嚴格控制人口規模、用地規模；可根據當地資源優勢、產業結構現狀和發展趨勢，引導傳統產業轉型和綠色發展，發掘地方特色，創建國家公園品牌；可以建立社區共管機制、設置生態管護公益崗位、建立完善生態補償機制和利益分配機制、探索保護地役權改革等；要統籌交通、服務等功能需求。

　　土地協調利用主要是為解決以往自然保護地建設規劃存在無法落地的情況，保障國家公園規劃內容能夠切實落地實施，并與國土空間規劃銜接，實現“多規合一”。因此，要遵循3個原則：與國家公園生態保護紅線對接，與國土空間規劃“一張圖”銜接，土地調查分類應以全國第三次土地調查為基礎。特別是核心保護區，除國家特殊戰略需求需要外，嚴格限制生態用地向建設用地轉化。

　　國家公園監測規范

　　在某種意義上，監測類似于對國家公園進行體檢。

　　全面、及時、準確監測國家公園生態系統和自然文化資源的保護、修復、利用與管理活動及成效等各項指標，不僅可以詳盡了解國家公園現狀，對加強國家公園生態系統原真性、完整性保護也極為重要。

　　《國家公園監測規范》主要包括監測內容指標、監測體系構建、監測技術方法、分析評價等。

　　監測內容指標涉及自然資源、生態狀況、科學利用和保護管理等四大類型。

　　不同類型有哪些具體指標需要進行監測？

　　以自然資源為例，有土地資源、水資源、礦產資源、森林資源、草原資源、濕地資源、海洋資源、自然景觀資源、遺產遺跡資源及其他資源等10種類別可開展監測。各類別均有多項具體監測指標，如草原資源指標包括草原類型及面積、草原植被綜合蓋度、單位面積產草量等。

　　保護管理類型的具體監測指標則包括管護站點數量、管護人員數量、公益崗位數、立案備案次數、執法人次、廢棄物產生量、常住人口數、人均收入等。

　　可以看出，標準的監測指標設定是全方位的。

　　所有監測指標均為共性指標，不同國家公園可根據自身實際情況和特點，選擇符合實際需求的個性指標，開展監測。

　　并非所有指標的監測頻次都一樣。針對不同指標，標準明確了短周期、年度、長周期等不同監測周期。

　　如果是在自然災害頻發、人為干擾強度大、野生動物損害嚴重等情況突出的區域，或者是以氣象、空氣質量、水文、水質、物候等為代表的自然環境類監測指標以及生態體驗、災害管控等科學利用和保護管理類監測指標，都應根據實際情況加大監測頻次，進行短周期監測。

　　與保護恢復、管理任務或工程項目進展等相關的指標，如森林、濕地、海洋等自然資源以及管護面積、游客量等指標，宜每年監測一次。

　　礦產儲量、森林蓄積、生物多樣性普查等指標，原則上可每5年監測一次。

　　當然，所有這些監測指標如果沒有一個可靠、高效、開放的監測體系，進行采集、傳輸、存儲、分析并向國家公園體系內外提供數據共享交換和發布服務，是不可想象的。

　　國家公園監測體系是重要的工具和手段，是所有監測活動開展的唯一載體和重要平臺。

　　國家公園監測體系實行“各國家公園管理局-管理分局-管理站”三級監測架構，并與國家自然生態網絡感知平臺連接。

　　數據采集利用國家公園“天地空一體化”監測模式，綜合運用天基衛星遙感監測、空基航空遙感監測、地面綜合監測以及社會經濟調查等多種監測技術手段方法，在一個體系下進行交叉核驗，實現數據融合、數據共享，對國家公園形成立體化、精細化監測。

　　數據傳輸結合自身情況，選擇運營商網絡、自建有線或無線網絡、衛星通信等方式，實現前端自動化監測設備的數據傳輸和人員通信信號覆蓋。

　　數據存儲將監測數據、各類基礎數據進行匯聚存儲，經清洗處理入庫后，形成國家公園綜合信息數據庫、空間地理信息庫和專題數據庫。

　　借助大數據、人工智能等新一代智能信息技術，對數據處理分析后，監測數據可面向國家公園體系內外實現多樣化應用和共享。

　　除了監測內容、監測體系外，采取何種監測技術方法同樣值得重視。標準規定，國家公園可根據各自實際情況，綜合運用衛星遙感監測方法、地面監測方法、航空遙感監測方法、資料查詢方法、訪問調查方法、實驗分析方法、大數據分析方法等。

　　對所有監測數據結果的分析評價，標準規定了監測指標計算、結果評價和監測報告編制等3項工作內容。

　　監測為及時、全面、真實了解國家公園現狀和動態變化趨勢提供了一個科學手段，是國家公園建設不可或缺的關鍵環節之一。

　　國家公園考核評價規范

　　中辦、國辦印發的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》提出，組織對自然保護地管理進行科學評估，及時掌握各類自然保護地管理和保護成效情況，發布評估結果。

　　如何考核評價各國家公園所開展的階段性建設管理運行水平以及自然資源和生態系統總體態勢？考核評價有哪些內容？采用什么考核評價程序和方法？對此，《國家公園考核評價規范》進行了明確規定。

　　考核評價的周期、內容、指標、程序、方法等構成該標準的主體內容。

　　標準明確考核評價的原則是，堅持嚴謹的科學態度，采用科學的技術方法，按照統一標準，定期對各國家公園進行客觀、公正的考核評價，保證考核評價結果科學、連續和可比。

　　依據標準，考核評價分為年度考核和階段評價，年度考核周期為1年，階段評價周期原則上為5年。考核評價應在考核或評價周期的末期進行，也可根據需要和目的進行不定期考核評價。

　　年度考核側重于建設保護與日常管理，年度考核成果是階段評價的基礎和參考，階段評價是國家公園規劃建設管理目標的全面評價總結。

　　年度考核內容包括建設管理任務完成情況、保護管理成效、公共服務和負面清單等四大部分共16項具體指標，階段評價內容包括自然稟賦、管理成效、生態資產和負面清單等四大部分共22項具體指標，每部分權重占比不同。

　　值得一提的是，負面清單是在最終評分上扣除，年度考核總計扣分最多50分，階段評價總計扣分最多20分。資源破壞、環境污染、超量超載、有害生物危害、森林火災、群體性事件等，都將納入負面清單。

　　在程序上，考核評價分三步走：準備、自評估和實地考核評價。實地考核評價由考核評價組在現地訪問座談、審閱材料，開展重點區域現場勘察、質詢，確定年底工作考核或階段評價得分，得出考核評價初步結果。

　　考核評價涉及評分、打分，標準共有5個附錄，對此進行統一規范。

　　附錄A《國家公園考核評價指標及評分》和附錄D《國家公園年度考核評分表》是規范性附錄，統一評分標準，規定了考核和評價的指標、評分和打分表，其余3個為資料性附錄。

　　在前期數據收集、資料分析和調查核實的基礎上，針對附錄A中每一個考核指標，根據目標完成情況劃分考核檔次并打分，按照公式計算出各國家公園考核評價的總分值。

　　考核評價組所有成員打分的算數平均值為該國家公園考核評價的最終評價結果，結果分為優、良、合格和不合格。分值≥90分為優，60分以下為不合格。

　　考核評價完成后，考核評價組還需針對考核評價過程和結果編寫考核評價報告，提交國家公園主管部門，考核評價報告要簡述考核評估組織、時間、進程、結果等。

　　報告需概要性描述本國家公園現狀，主要包括基本特征、歷史沿革、具有國家代表性、典型性的自然生態系統和自然遺跡及主要保護對象等；簡要介紹考核評價的行程，主要包括資料收集與核查、交流座談、外業踏察等。

　　同時，報告需闡述本國家公園任務完成情況、取得主要成績、工作亮點和經驗，闡述本國家公園考核評價得分情況及指標達標情況、存在的問題，并根據考核評價結果提出本國家公園優化建議和意見。

　　自然保護地勘界立標規范

　　清晰的邊界是自然保護地監督管理的基礎和前提。

　　長期以來，我國自然保護地勘界立標缺乏科學完整的技術規范體系，而且成果要求也沒有統一標準，一些特殊情況處理也無據可依。

　　自然保護地勘界立標就是要明確自然保護地范圍和分區，落實自然保護地法定面積和邊界，推動自然保護地規范化建設和精細化管理，確保自然保護地執法監督有據可依。

　　《自然保護地勘界立標規范》規定了自然保護地勘界立標要由政府主導，依據現有數據資料，遵循依法依規、科學規范和公開透明的原則，組織利益相關者共同對已經劃定的自然保護地邊界進行實地勘察、測繪，簽訂勘界議定書，標定精確的管理邊界線。通過勘界和現地的界線標定，確保自然保護地的外部邊界和內部分區邊界均清楚，相當于明確了管理部門、社區居民及訪客的管理邊界與行為邊界。

　　自然保護地勘界應該由當地政府組織，依據現有自然保護地范圍邊界的矢量數據、圖件和文字描述等數據資料，利益相關者共同對已經劃定的自然保護地邊界進行實地勘察、測繪，形成精確的、標定的邊界線，確保自然保護地的外部邊界和內部分區邊界均清楚，自然保護地管理部門、當地居民與周邊居民達成一致。

　　自然保護地勘界立標應遵循3項原則：

　　依法依規。依法批準設定的自然保護地，應當具備明確范圍、面積和邊界，依法勘界是自然保護地必須完成的法定程序，勘界工作符合國家相關規定。

　　科學規范。確定自然保護地范圍和邊界應當確保保護對象和相關生態系統的原真性、完整性和適度性，要采用現代技術和先進方法進行勘界，以矢量數據和衛星影像圖作為標識自然保護地范圍和界線的基礎，精確標定界線，科學合理，符合相關標準和規范。

　　公開透明。勘界要與當地政府、相關社區和居民等利益相關方復核并簽訂協議，勘定的范圍和界線予以公示，并根據勘界結果組織設立界樁、界碑、指示牌或浮標等。

　　在勘界立標過程中，勘界依據尤為重要，它是驗收自然保護地勘界成果的核心要件，分國家級和地方級自然保護地兩類。

　　國家級自然保護地以國務院發布或國務院授權省級人民政府以及其他國務院原自然保護地行政主管部門發布的自然保護地面積、范圍和分區圖件和描述為依據。早期建立的國家級自然保護地，國務院未發布面積和范圍的，以省級人民政府、國務院自然保護地主管部門上報國務院申請新建或調整并通過審查的文件所規定的面積、范圍與分區為依據；上述文件仍未明確面積和范圍的，以國務院原自然保護地主管部門批復國家級自然保護地總體規劃、總體設計的面積、范圍與區劃為依據。

　　地方級自然保護地以省級人民政府批復的文件為依據。市、縣級人民政府批復的地方級自然保護地面積、范圍和分區，應盡快按程序報省級人民政府批準。勘界工作由省級人民政府組織開展并公告勘界結果。此外，在自然保護地勘界存在多種依據且不一致時，應“以圖為先”，未編制總體規劃則以主管部門批復的總體設計附圖為依據，沒有圖件，或圖件不清晰、完整的，按公布的面積和范圍描述作為輔助依據。若有邊界不明確、存在多項有效依據、表述與實際管理長期不符、公布面積與圖件資料存在不一致等情況時，應以最新依據為準。