去年11月，習(xí)近平總書記在上?？疾鞎r強調(diào)要“不斷提高社會主義現(xiàn)代化國際大都市治理能力和治理水平”。這是對上海的要求，也是對其他超大城市的要求。在中國，超大城市是“年輕”的。它們在短時間內(nèi)跨越百萬級門檻又快速進(jìn)入千萬級序列，在很多方面都沒有先例可循。透過此次新冠肺炎疫情，超大城市該如何增強面對各種風(fēng)險的韌性？從空間治理角度，我們又該做出怎樣的努力和改變？ 本期《圓桌匯》特邀三位業(yè)內(nèi)專家，共話超大城市空間治理。

　　提高空間治理精細(xì)化智能化水平

　　趙燕菁

　　回看中國的城市化道路，超大城市大多是在短時間內(nèi)跨越百萬級門檻晉升上來的，雖然積累了不少治理經(jīng)驗，但在很多方面也是“摸著石頭過河”。2月14日，習(xí)近平總書記在中央深改委第十二次會議時指出，這次抗擊新冠肺炎疫情，是對國家治理體系和治理能力的一次大考。作為超大城市的一員，武漢在此次大考中所暴露出來的問題，也給超大城市空間治理帶來一些思考，尤其是對國土空間規(guī)劃的精細(xì)化、智能化方面帶來寶貴的啟示。　　   

　　第一個啟示是超大城市應(yīng)建立一套神經(jīng)傳感系統(tǒng)的規(guī)劃。這次武漢疫情暴露出的一個典型問題，就是信息傳導(dǎo)與決策系統(tǒng)脫節(jié)。作為一個超大城市，先規(guī)劃一套信息采集發(fā)布系統(tǒng)至關(guān)重要。同時，這一系統(tǒng)應(yīng)該將信息的發(fā)布者與使用者分開——由具有專業(yè)技術(shù)、專業(yè)資質(zhì)的人員通過預(yù)先規(guī)劃的權(quán)威渠道發(fā)布，避免使用者發(fā)布可能帶來的信息遲滯和扭曲。比如：目前上海已經(jīng)建成多個城市運行綜合管理中心和街道網(wǎng)格化綜合管理中心，通過采集在住區(qū)密集分布的智能傳感器終端信號，實現(xiàn)應(yīng)用場景分析數(shù)據(jù)更新，監(jiān)控居民小區(qū)車流量、人流量、停車狀況、人員出入狀況、消防狀態(tài)、環(huán)境監(jiān)測狀態(tài)，并可進(jìn)行預(yù)測分析、“算法治理”，及時將潛在的運行風(fēng)險傳遞到城市的大腦?！　?/p>

　　第二個啟示是通過規(guī)劃大數(shù)據(jù)，建立起對超大城市信息在空間上的精準(zhǔn)捕捉。當(dāng)超大城市的局部出現(xiàn)危機時，倘若決策失誤往往會付出很大的代價。這時，危機在空間上的精確定位就變得極為重要。筆者受邀到麻省理工學(xué)院城市研究與規(guī)劃系訪問時注意到，他們“規(guī)劃”和我們“規(guī)劃”的一個重要不同，就是他們很重要的一個研究方向是利用現(xiàn)代科技提升城市治理水平。比如，研究遍布城市的路燈系統(tǒng)，設(shè)置各類傳感器，提高精確捕獲城市信息的能力。這里面涉及利用污水井對病毒進(jìn)行監(jiān)測，由于排水分區(qū)互相閉合，一旦發(fā)現(xiàn)病毒，就可以對該排水分區(qū)進(jìn)行醫(yī)學(xué)封鎖。精確的疫區(qū)定位，可以極大地降低行政部門應(yīng)對潛在風(fēng)險的成本，縮短評估危險等級的時間?！　?nbsp;

　　 第三個啟示是超大城市空間治理中應(yīng)急規(guī)劃設(shè)置必不可少。應(yīng)急預(yù)備空間要有完整的配套，能在最快時間內(nèi)“冷啟動”。這就需要通過規(guī)劃為各種應(yīng)急做好準(zhǔn)備。就拿公共衛(wèi)生突發(fā)事件來講，社區(qū)醫(yī)院、醫(yī)療點，三甲醫(yī)院周圍的酒店、學(xué)校甚至公交車輛都要按照應(yīng)對突發(fā)事件的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計并儲備，平時可按照各自功能運轉(zhuǎn)，一旦出現(xiàn)突發(fā)事件，可以在第一時間改造為特殊門診、隔離病房、臨時急救車等。通過短時間內(nèi)“向前”和“向后”加大防御縱深，確保瞬時暴增的需求下防疫大堤不會潰決，為外部支援的響應(yīng)贏得寶貴的時間。低成本維持應(yīng)急功能處于激活狀態(tài)也適用于超大城市防洪、抗震、人防等一系列需要快速響應(yīng)的城市危機規(guī)劃。比如：應(yīng)急空間平時可能是綠地、操場、停車場，但從選址到周邊配套都要準(zhǔn)備好功能的緊急轉(zhuǎn)換。比如：應(yīng)急醫(yī)院的選址要位于水源下游、遠(yuǎn)離人口密集地區(qū)；電力電訊、給水排水、煤氣供熱等城市接口要預(yù)先留下接口；施工圖設(shè)計甚至施工方案都要完成各項手續(xù)，要保持隨時可以“冷啟動”狀態(tài)。當(dāng)然，抗震、抗洪的預(yù)備空間針對的場景不一樣，有的需要應(yīng)對電力斷絕、有的需要應(yīng)對飲用水不足……但是，規(guī)劃的基本原則都是一致的，要在極端情況下可以支撐起生命系統(tǒng)的正常運轉(zhuǎn)。超大城市在依托周圍資源供給的規(guī)模和難度上遠(yuǎn)超一般城市，因此需要在國土空間規(guī)劃中預(yù)先加以考慮。　　 

　　 第四個啟示是將網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和物流運輸?shù)刃鲁霈F(xiàn)的城市能力納入超大城市空間應(yīng)急規(guī)劃。像“雙十一”考驗阿里的能力一樣，突發(fā)公共衛(wèi)生事件考驗著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)創(chuàng)新。一旦災(zāi)情發(fā)生，指定醫(yī)院、就醫(yī)人數(shù)、候診時間乃至確診病人移動軌跡，可能存在的擴散途徑與范圍都應(yīng)及時公開。而實現(xiàn)這一點，離不開網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的支撐。同時，快遞物流等系統(tǒng)也應(yīng)納入緊急狀態(tài)系統(tǒng)，以便隨時能夠轉(zhuǎn)入“戰(zhàn)時狀態(tài)”。在此次疫情初期，商業(yè)物流較好地解決救濟(jì)物資處理的案例，也提醒這一點。一流的城市，要有一流治理。善治往往不來自于圖版，不來自于辦公室，而是在一次次實戰(zhàn)中淬煉而成。此次疫情給超大城市提升治理水平提供了一次實戰(zhàn)機會，也提醒我們，越是超大城市，其空間治理越要注重在科學(xué)化、精細(xì)化、智能化上下功夫。超大城市治理要“從戰(zhàn)爭中學(xué)習(xí)戰(zhàn)爭”，將一個個危機轉(zhuǎn)化為規(guī)劃升級的臺階。

　　（作者系廈門大學(xué)教授）

　　透過疫情大考探尋空間治理方向

　　黃  怡

　　目前，我國是世界上超大城市數(shù)量最多的國家，官方認(rèn)定的有7座超大城市——北京、上海、廣州、深圳、天津、重慶、武漢。截至2018年底，7座超大城市的常住人口數(shù)占全國人口總數(shù)的9.42%，GDP之和占全國GDP總量的18.23%。集聚效能顯著的超大城市在國家社會經(jīng)濟(jì)體系中的重要地位不言自明，超大城市治理在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化中的全局意義、引領(lǐng)意義也無須贅述。超大城市的空間治理是超大城市治理重要而有機的組成部分，也是有效的行動抓手。

　　然而，一場突如其來的疫情引發(fā)了人們對超大城市空間治理的復(fù)雜性、重要性、迫切性的關(guān)切。結(jié)合疫情，筆者在此略談幾點反思。

　　一看超大效應(yīng)的正負(fù)性。理解超大城市空間治理面臨的特殊挑戰(zhàn)，是超大城市空間治理的基本前提。超大城市人口與空間的高度集聚，節(jié)省了土地資源，提高了基礎(chǔ)設(shè)施的使用效率，保證了空間治理的高效。但由于超大城市的超級規(guī)模和復(fù)雜系統(tǒng)，其空間治理的方式、行動可能形成多種效應(yīng)：初始條件下的微小變化或會產(chǎn)生影響整個系統(tǒng)的連鎖反應(yīng)；起點上的些微優(yōu)勢經(jīng)過關(guān)鍵過程的級數(shù)放大可產(chǎn)生更大級別的優(yōu)勢積累，形成優(yōu)勢富集效應(yīng)；相較于其他規(guī)模的城市，上千萬人口的超大城市同時存在集聚產(chǎn)生的“超大”正效應(yīng)和擁擠產(chǎn)生的“超大”負(fù)效應(yīng)。

　　超大城市的空間治理是一個動態(tài)過程，事半功倍與事倍功半的效果、超大效應(yīng)的正負(fù)性都存在，可能帶來巨大的經(jīng)濟(jì)效益與積極的社會影響，也可能造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失和消極的社會影響。痛惜的是，此次疫情的蔓延，讓我們看到了災(zāi)害的規(guī)模效應(yīng)和超大城市的負(fù)效應(yīng)。

　　二看空間治理的焦點與盲區(qū)。超大城市空間治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，安全、健康、公正以及效率應(yīng)是超大城市所有治理行動策略的出發(fā)點與落腳點。從趨其正效應(yīng)的角度來講，各類公共安全的風(fēng)險管控與應(yīng)急管理應(yīng)是超大城市空間治理的焦點，是重中之重。但在治理認(rèn)知與實踐中，這些焦點卻往往成為決策者的結(jié)構(gòu)性盲區(qū)。

　　此外，由于超大城市系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，對超大尺度空間認(rèn)知不足也會造成治理的盲區(qū)。就拿武漢華南海鮮市場來說，該市場并非武漢唯一出售野味的市場，卻是離城市重要交通樞紐最近的市場，所在社區(qū)賓館、辦公樓密集。鑒于這類市場的經(jīng)營行徑以及2003年非典的前車之鑒，這種容易成為疫源地的場所不但早該進(jìn)行環(huán)境整治，更應(yīng)列入規(guī)劃改造范圍。但因種種原因卻未能早日改造，成了城市治理的盲點，并帶來了沉痛的教訓(xùn)，值得深思總結(jié)。

　　倘若對這次突發(fā)公共衛(wèi)生事件有過風(fēng)險評估，對于疫情走向能充分結(jié)合超大城市的性質(zhì)規(guī)模、空間聯(lián)系以及時間節(jié)點整體判斷，或許會是另外一種情勢。這也提醒我們的城市管理者，今后不但要諳熟行政與政治過程，還要熟悉空間與社會過程；不但要熟練政治經(jīng)濟(jì)分析，還要擅長空間經(jīng)濟(jì)分析；不但要有地域政治經(jīng)驗，還要具有多尺度的政治經(jīng)濟(jì)視野。

　　三看空間治理的名與實。超大城市治理是針對千萬人口規(guī)模的城市，應(yīng)用各種正式的制度和規(guī)則以及非正式的制度安排，充分發(fā)揮多元主體能動性，在公共事務(wù)領(lǐng)域積極協(xié)調(diào)生存矛盾和利益沖突、促進(jìn)城市有序高效運行、共同提高城市生活環(huán)境品質(zhì)和社會福祉的過程、方式和機制。從現(xiàn)實來看，我國超大城市空間治理尚存在名與實的問題，即以治理之名行管制、管理之實；確切地說，更多處于管、治兼具的狀態(tài)。

　　突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生，往往是一個地區(qū)、城市乃至區(qū)域的公共治理能力薄弱的合成結(jié)果。不過，雖然此次武漢疫情折射了城市公共治理能力的欠缺，但也有向好的方面。超大城市本身所具有的自生自發(fā)的隱藏秩序、網(wǎng)絡(luò)關(guān)聯(lián)性和自組織性，在武漢疫情中展現(xiàn)出富有希望的空間治理能力。武漢封城之后，一切公共交通停止，服務(wù)設(shè)施基本停業(yè)。而大量市民志愿者自發(fā)行動，私車接送一線醫(yī)護(hù)人員，小企業(yè)義務(wù)為一線醫(yī)護(hù)人員提供餐飲服務(wù)與住宿設(shè)施，這些都彌補了城市政府細(xì)部工作的不足。對于超大城市空間治理來說，這樣的治理有名有實，既可以是政府主導(dǎo)發(fā)起、其他主體響應(yīng)，也可以是基層自發(fā)行動、政府跟進(jìn)支持。

　　四看空間治理的整合與重構(gòu)。這場尚未結(jié)束的疫情還表明，超大城市的空間治理不是孤立的，是“看得見”的空間治理與“看不見”的社會治理的交織互補，是對超大城市經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)空間過程本質(zhì)的治理，而非對其中局部空間類型與問題的表象化治理。此外還可以觀察到，武漢在疫情過程中暴露出來的治理效能不足，轉(zhuǎn)化成治理壓力傳導(dǎo)至包括其他超大城市在內(nèi)的城鄉(xiāng)地區(qū)，迫使其他城市進(jìn)入應(yīng)急治理狀態(tài)，直至通過國家應(yīng)急治理來強力干預(yù)。

　　由此來看，今后我國的超大城市空間治理或?qū)⒚媾R整體思路上的整合與重構(gòu)，向下內(nèi)向關(guān)聯(lián)—解決超大城市內(nèi)部的問題，向上外向關(guān)聯(lián)—協(xié)同超大城市外部的區(qū)域戰(zhàn)略問題，乃至在國家治理、全球治理的更大框架中整合與重構(gòu)。

　　在推進(jìn)國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的進(jìn)程中，國土空間規(guī)劃體系無疑可以為超大城市更廣泛、更長期的空間治理提供系統(tǒng)而切實的依據(jù)，可以促進(jìn)超大城市對多尺度的空間治理及其聯(lián)動性的認(rèn)識與實踐。例如，在國家層面不同尺度上對自然資源與空間要素的規(guī)劃、管制與治理，對國家安全戰(zhàn)略、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略的整合以及在超大城市空間中的落實；在空間規(guī)劃體系里還需強化、細(xì)化規(guī)劃類型，包括在國家和城市層面的綜合應(yīng)急專項規(guī)劃等等。

　?。ㄗ髡呦低瑵?jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授）

　　社區(qū)空間治理要回歸人本與生活

　　劉佳燕

　　隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，全球化、新技術(shù)革命、城鎮(zhèn)化、老齡化等浪潮帶來了社會階層分化，社會流動加速和社會沖突復(fù)雜化等社會重大轉(zhuǎn)型，2億多流動人口面臨落戶選擇，新市民、新家園等議題以及關(guān)于平等和公正的訴求日益成為建設(shè)和諧社會的關(guān)注點。特別在以北上廣深為代表的超大城市，社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型更為突出和復(fù)雜，城市發(fā)展模式已從高速擴張、粗放增長全面轉(zhuǎn)向存量更新、品質(zhì)提升?；貧w人本與生活，讓人們生活得更美好，已成為今天城市發(fā)展的聚焦點。

　　黨的十九屆四中全會強調(diào)，要推動社會治理和服務(wù)重心向基層下移。在此次新冠疫情的沖擊下，基層社區(qū)更是凸顯出作為防控前沿陣地的重要地位。對此，我們必須正視當(dāng)前社區(qū)空間治理面臨的挑戰(zhàn)：一是社區(qū)空間治理和規(guī)劃模式亟待優(yōu)化。比如：我們?nèi)绾螐囊晃蹲非筚Y源和服務(wù)自上而下的“精細(xì)化”投遞過渡到面向社區(qū)需求的“精準(zhǔn)化”響應(yīng)？如何從追求效率和定量的“標(biāo)準(zhǔn)化”過渡到兼顧公正與個性的“多元化”？如何從精英決策、單方主導(dǎo)的“為人的規(guī)劃”過渡到重視多方參與、協(xié)商共建的“與人的規(guī)劃”？二是社區(qū)空間治理體系和規(guī)劃能力亟待提升。比如：很多街道辦事處缺乏專門的規(guī)劃機構(gòu)和人員配置，財政預(yù)算中沒有規(guī)劃設(shè)計費的開支，社區(qū)參與缺乏有效的實施方法和技能支撐。三是社區(qū)空間品質(zhì)亟待改善。上述原因?qū)е潞暧^“美好”的城市規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略落腳基層實踐時出現(xiàn)落差，微觀人居環(huán)境和社區(qū)發(fā)展長期相對滯后，影響到民眾的體驗和認(rèn)同。

　　面對這些挑戰(zhàn)，我們亟須探索參與式社區(qū)規(guī)劃，推進(jìn)整合社區(qū)空間治理。要深入挖掘全面深化社會治理戰(zhàn)略與全方位品質(zhì)提升的存量更新需求，要用系統(tǒng)和發(fā)展的視角去關(guān)注社區(qū)人文、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、服務(wù)、治理等多維度的互動和共生，認(rèn)識到“社區(qū)是人們的生活共同體和精神命運家園”，通過各方主體共謀共建共享，實現(xiàn)社區(qū)的全面可持續(xù)發(fā)展。

　　筆者認(rèn)為，實現(xiàn)上述良好而可持續(xù)的社區(qū)規(guī)劃，離不開以下七項原則：

　　一要重視社區(qū)主體，堅持以社區(qū)為主體是社區(qū)規(guī)劃動力的核心。社區(qū)規(guī)劃不簡單等同于在空間規(guī)劃設(shè)計中前置一個“微小”的尺度范疇，也不是說將行政管理、政府服務(wù)具體到包辦所有細(xì)節(jié)。在這種靜態(tài)的視角下，社區(qū)只是“被規(guī)劃”的基本生活單元，只是等待和接受規(guī)劃的客體對象，由此可能帶來“民生工程難得民心”，或是只提問題、提意見的基層“巨嬰心理”，甚至可能導(dǎo)致民眾的不理解或抵觸情緒。因此，我們需要轉(zhuǎn)變視角，看到社區(qū)居民是具有能動性和建構(gòu)性的主體。他們作為社區(qū)規(guī)劃的真實體驗者和最終受益者，是最了解社區(qū)、最密切頻繁使用社區(qū)環(huán)境的群體，同時也是需求反映者、發(fā)展謀劃者、服務(wù)提供者、規(guī)劃實施者和監(jiān)督評價者。讓社區(qū)發(fā)展成為社區(qū)自己的事情，而不只是政府或某個外部組織的任務(wù)。

　　二要強調(diào)綜合發(fā)展，堅持做綜合性規(guī)劃。社區(qū)規(guī)劃應(yīng)涵蓋社區(qū)發(fā)展的人文、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、服務(wù)、治理等多個維度，并充分關(guān)注各個維度之間的相互影響和互動。比如：通過參與式的公共空間設(shè)計和改造過程，促進(jìn)鄰里信任和建構(gòu)社會網(wǎng)絡(luò)；而通過社區(qū)自組織的建設(shè)，又能完善公共空間后期維護(hù)和運營的自我造血機制。這背后是跨專業(yè)、跨部門、跨行業(yè)的系統(tǒng)性合作：需要促進(jìn)專業(yè)團(tuán)隊之間的對話與協(xié)作，更基礎(chǔ)的是社區(qū)規(guī)劃跨學(xué)科專業(yè)人才的培養(yǎng)；需要打破條塊分割，實現(xiàn)跨部門協(xié)作，上下級協(xié)動；需要推進(jìn)行政、技術(shù)和社會三大領(lǐng)域之間知識體系、話語體系的相互尊重、學(xué)習(xí)與溝通。

　　三要注重共同參與。社區(qū)規(guī)劃應(yīng)以參與為根本。參與的背后是上百年規(guī)劃價值的轉(zhuǎn)變，從“工具理性”到“價值理性”，再到“溝通理性”。通過參與，促進(jìn)民意表達(dá)和供給側(cè)改革，讓服務(wù)和產(chǎn)品供給與社區(qū)需求之間實現(xiàn)更好的匹配；通過參與，推進(jìn)民主協(xié)商，凝聚共識，既尊重多數(shù)人的意見，也要讓少數(shù)人的聲音被聽見，培養(yǎng)契約精神和公共精神；通過參與，加強社區(qū)自主管理、互助服務(wù)的行動能力，共同營造舒心美好的溫暖家園。

　　四要注重權(quán)責(zé)一致。秉承“誰主張、誰受益、誰負(fù)責(zé)”的原則，把權(quán)責(zé)一致作為社區(qū)規(guī)劃的行動邏輯。明確各參與主體的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)邊界，避免有權(quán)無責(zé)、有責(zé)無權(quán)或推責(zé)爭權(quán)的狀況。社區(qū)規(guī)劃不是說要簡單重返親密無間的熟人社會，而是在現(xiàn)代社會和城市文明背景下，倡導(dǎo)基于共同規(guī)則和公民意識的“良序社會”。

　　五是注重過程導(dǎo)向。社區(qū)規(guī)劃應(yīng)重“過程”甚于“結(jié)果”。社區(qū)規(guī)劃的核心價值不是最終描繪的“美好藍(lán)圖”，而更多是附著于實現(xiàn)藍(lán)圖的行動過程。應(yīng)關(guān)注規(guī)劃制定和實施過程中目標(biāo)的形成機制、方案的可實施性，面對問題的協(xié)商博弈、共識培育和公眾教育等諸多環(huán)節(jié)及其產(chǎn)出成果。規(guī)劃作為一種行動過程，涉及社區(qū)主體性、自組織能力、社區(qū)集體行動、多元協(xié)作等；規(guī)劃還是一種社會過程，涉及關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、社區(qū)共識、地方依賴、文化包容和歸屬感的建構(gòu)。

　　六是注重因地制宜。每個社區(qū)的資源稟賦、歷史人文、區(qū)位環(huán)境、產(chǎn)業(yè)構(gòu)成和居民需求等都有其獨特的基因，需要因地制宜探索適合社區(qū)的知識體系和實施技術(shù)。社區(qū)規(guī)劃的成功案例可以被借鑒，但不能簡單地復(fù)制或移植。

　　七是注重可持續(xù)性。一方面，要注重培養(yǎng)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力。社區(qū)規(guī)劃不能只是一次性或碎片化的活動，或完全依賴于外部資源投入的被動式規(guī)劃任務(wù)，而需要關(guān)注對社區(qū)可持續(xù)自主發(fā)展能力的培育和提升，讓社區(qū)在外部資源和團(tuán)隊撤出后也能實現(xiàn)有效有序的良性發(fā)展。應(yīng)避免大包大攬的家長式做法或“行政性運動”的趨向，避免過度設(shè)計，為社區(qū)參與的自主性創(chuàng)造“留白”，為未來發(fā)展的不確定性“留白”。另一方面，要建立長效保障機制。就像蓄水養(yǎng)魚那樣，通過良好可持續(xù)的制度設(shè)計，從團(tuán)隊培育、資金支持、工作機制等方面提供長效保障。比如，近幾年北京、上海、成都等地都在開展“責(zé)任規(guī)劃師”“社區(qū)規(guī)劃師”等制度性建設(shè)的前沿探索。這有助于轉(zhuǎn)變長期以來基層建設(shè)“重工程輕設(shè)計”“重項目輕人才”的局限，為基層培育并留住有能力、有方法、有情懷的專業(yè)團(tuán)隊力量。

　?。ㄗ髡呦登迦A大學(xué)建筑學(xué)院城市規(guī)劃系副教授）