從明城墻內(nèi)，到秦淮河以西，再到跨過揚子江……和所有古老的大都市一樣，南京2500多年的建城史，大多數(shù)時候是一部城市不斷向外擴張的歷史。

　　如今的南京，在跨越河西、跨越江北后，已歷經(jīng)4輪城市規(guī)劃，迎來了“揚子江時代”的擁江發(fā)展。

　　2017年，南京市啟動了第五輪城市規(guī)劃，預(yù)計用1年的時間為這座古老而驕傲的城市未來二十年謀劃藍圖。

　　記者注意到，與過去許多城市規(guī)劃是自上而下、由政府部門主導(dǎo)制定不同，《南京城市總體規(guī)劃（2018-2035）》強調(diào)公眾參與，通過開

　　展百余次專題調(diào)研，向企業(yè)與市民了解需求，草案耗時一年后終于出爐。

　　12月14日，南京市召開“南京2035城市發(fā)展國際會議”，希望在此草案的基礎(chǔ)上，邀請城市規(guī)劃領(lǐng)域最頂尖的外腦為南京未來的發(fā)展藍圖建言獻策。

　　“南京正處在一個轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期。新一輪規(guī)劃非常重要。”中國城市規(guī)劃學(xué)會副理事長石楠對澎湃新聞評價說，如何平衡發(fā)展與民生，表現(xiàn)出城市的包容，并守

　　好生態(tài)和公共財政的底線，這些是城市規(guī)劃的核心要義所在。

　　“關(guān)鍵時期的新一輪規(guī)劃”

　　據(jù)南京市規(guī)劃局局長葉斌介紹，南京的現(xiàn)代城市規(guī)劃歷史，大致分為5個階段。

　　第一階段的民國時期，基本奠定了現(xiàn)今南京老城的格局。

　　1927年，孫中山之子孫科牽頭，美國建筑師茂飛為工程顧問，編制了《首都計劃》，希望“全部計劃皆為百年而設(shè)，非供一時之用”。

　　這段大規(guī)模的規(guī)劃建設(shè)時期，后來被稱為“黃金十年”，為南京城打下了“大都市”的基礎(chǔ)——既借鑒了西方城市發(fā)展規(guī)劃的理念，同時也保留了明城墻等南京城固有的“建筑遺產(chǎn)”。

　　此后，從1981年開始，南京城歷經(jīng)了4次總體規(guī)劃，都朝著“都市外圈層”發(fā)展，遵循著“外圍新城擴張”的理念一步步拉開框架。

　　進入21世紀后的兩輪規(guī)劃，南京先后提出要“跨越河西”，“跨越江北”，即在將秦淮外河及揚子江納入城建：在秦淮河外建立河西新城，跨越長江天塹繼續(xù)向北發(fā)展江北新城。

　　這一階段，隨著中國城鎮(zhèn)化進入下半場——常住人口城鎮(zhèn)化率從1978年的近18%上升到2014年的近55%，城鎮(zhèn)化結(jié)出成果的同時，各種“城市病”也不斷出現(xiàn)。過去

　　主要依靠“拉開框架”式的城鎮(zhèn)化，被認為走到了轉(zhuǎn)型發(fā)展的節(jié)點，需要由粗放式發(fā)展向精細化發(fā)展邁進。

　　2015年，中央層面時隔37年后召開了最高規(guī)格的城市會議——中央城市工作會議，此后，新一輪城市發(fā)展與規(guī)劃的關(guān)鍵詞成為轉(zhuǎn)型、升級、綠色、共享、包容、宜居等等。

　　2017年，城鎮(zhèn)化率達到82%的南京，也啟動了新一輪規(guī)劃。當(dāng)時，新上任的江蘇省委常委、南京市委書記張敬華給南京的發(fā)展定調(diào)“創(chuàng)新名城 美麗古都”。

　　新一輪《2018-2035總體規(guī)劃》歷時一年，經(jīng)過百余次調(diào)研研究后出爐，“擁江發(fā)展”與“南北田園，中部都市（江南主城、江北新主城）、城鄉(xiāng)融合”一道，成為新的空間格局的表述。

　　南京市規(guī)劃局局長葉斌形象地形容為，從明城墻，走向秦淮河，走向揚子江。

　　對于南京的這次規(guī)劃，中國城市規(guī)劃學(xué)會副理事長兼秘書長石楠給予了肯定的評價。

　　他認為，南京正處在一個發(fā)展的關(guān)鍵檔口，過去南京較多是作為一個省會城市、工業(yè)城市，有著2500年的歷史，但現(xiàn)在從國家層面來講，轉(zhuǎn)型發(fā)展要靠創(chuàng)新驅(qū)動，

　　以傳統(tǒng)制造見長的南京也必須要下定決心轉(zhuǎn)型升級。“因此，這一輪規(guī)劃對未來十年甚至更長時期的南京發(fā)展相當(dāng)關(guān)鍵。”石楠向澎湃新聞記者表示。

　　與從前大多數(shù)城市的規(guī)劃是自上而下，由某幾個政府部門主導(dǎo)編制不同，這次南京規(guī)劃強調(diào)“公眾參與“與”外腦咨詢“。

　　“這就體現(xiàn)了一座城市的包容性。”石楠特別提到，征求民眾的意見，是做規(guī)劃最基本的東西。但這種角色的轉(zhuǎn)變，意味著讓老百姓關(guān)心這座城市，有種歸屬感，政府在規(guī)劃時也會更容易取得理解。

　　如何讓城市更“包容”

　　一座城市最重要的價值觀是什么？多位專家的共同答案是“包容”。

　　這也是聯(lián)合國現(xiàn)在在全世界推動的重要都市價值觀，聯(lián)合國《2030可持續(xù)發(fā)展議程》強調(diào)，到2030年，在各國加強包容性的可持續(xù)城鎮(zhèn)化，提高民眾參與能力，增強全面的可持續(xù)住區(qū)規(guī)劃與管理。

　　“包容不僅是指文化上的包容，更重要的是制度上的包容。”石楠認為，城市規(guī)劃重點在于提供公共產(chǎn)品。

　　一方面，南京作為當(dāng)代中國科教“第三城”，擁有眾多雙一流大學(xué)和學(xué)科、大學(xué)生數(shù)，智力資源與科研成果豐富，但長期面臨有效轉(zhuǎn)化不足的問題，南京需要包容性的制度環(huán)境和激勵機制引導(dǎo)創(chuàng)新。

　　比如，建立并完善技術(shù)股權(quán)制度，專利產(chǎn)權(quán)制度，“要尊重科學(xué)研究靈感瞬間性、方式隨意性、路徑不穩(wěn)定性等特點，允許科學(xué)家自由暢想、大膽假設(shè)，認真求證”，呵護科技工作者的創(chuàng)新積極性。

　　包容性的制度環(huán)境，意味著對新興產(chǎn)業(yè)實行包容審慎監(jiān)管，凡不觸及安全底線、不損害公眾利益的新業(yè)態(tài)、新模式，采取鼓勵和支持的態(tài)度。同時通過先行先試，多做試點探索經(jīng)驗。

　　中國科學(xué)院大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院教授柳卸林就特別提到，南京的國際對標城市——波士頓，就通過引進智慧汽車試點，“希望在該領(lǐng)域的立法和執(zhí)法上先行一步，未來吸引相關(guān)行業(yè)的加入。”

　　另一方面，石楠認為，制度的包容性也應(yīng)體現(xiàn)在對中小企業(yè)和底層草根的關(guān)注，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的包容性。

　　“南京有五分之一的外來人口，不知道哪天就會出來一個馬云、任正非？怎么讓這五分之一的人口留下來，安心做事情、創(chuàng)業(yè)，怎么能調(diào)動‘草根創(chuàng)業(yè)’的積極性，這是南京需要在制度上有所創(chuàng)新，有所包容的地方。”

　　石楠說，意大利、德國等國的經(jīng)驗說明，很多時候創(chuàng)新不是靠大企業(yè)，而是靠大量的中小企業(yè)、家族企業(yè)提供活力。

　　這其中，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的很大一部分公共服務(wù)是，對民眾進行再教育、技能培訓(xùn)以及知識轉(zhuǎn)化，跨越數(shù)字鴻溝。“對于一座城市來講，轉(zhuǎn)型最難的并不是選擇一個新的產(chǎn)業(yè)，而是人員素質(zhì)的提高能不能適應(yīng)新經(jīng)濟？”

　　長期研究硅谷發(fā)展的華東師范大學(xué)城市與區(qū)域科學(xué)院院長、教授，上海市美國創(chuàng)新與發(fā)展研究中心主任杜德斌教授曾向澎湃新聞記者表示，深圳這些年的繁榮正是取

　　決于其包容的制度和文化，“有句口號是，來了就是深圳人，它不管什么本地人外地人，它是高度開放的，不是單向國外開放，還有對各階層開放。”

　　在他看來，創(chuàng)新是從草根做起的，大企業(yè)也是從小微企業(yè)開始培養(yǎng)的。正是這種體制方面的優(yōu)越性，使得深圳可以從全國冒出。

　　“事實上，我們對聯(lián)合國確立的一些目標完成度很高，但現(xiàn)在的問題是要轉(zhuǎn)變認識，城市不再只是發(fā)展經(jīng)濟的地方，而是人們生活的家園。”石楠說。

　　東南大學(xué)國際化示范學(xué)院教授夏鑄九也同樣在會議上指出，包容性城市的價值是營造有歸屬感的城市，“我們的城市要有能留得下多樣化的市民”，包括全世界都爭取移民的高素質(zhì)的科技與文化人才，年輕的在南京剛畢業(yè)的未來是千里馬般的學(xué)生，以及草根的民眾。

　　城市規(guī)劃具有底線功能，南京在這一輪規(guī)劃中所確立的一大底線就是，確保居民基本生活公共服務(wù)的均等化。南京市規(guī)劃局局長葉斌向澎湃新聞介紹，這一底線既包括人均綠地、郊野公園、城市公園、400平米左右的小游園等場所的提供，“讓大家有地方街頭散個步、跳個舞。”

　　同時也要確保，讓社區(qū)的服務(wù)到位，一類是街政類的管理服務(wù)，社區(qū)、街道辦事處，警察局的治安管理，“這些管理用房要先保證，歷史上我們城市發(fā)展水平低，這

　　些管理用房我們有時很難保證，造成了管理機構(gòu)自己也違章”；另一類是，興趣班、閱覽室、黨的活動室要保障，還要保證一定的均等化，“不能你家到這里要2公里，

　　我家過來就兩百米，我們保證十分鐘服務(wù)圈最多800米，5分鐘服務(wù)圈基本上是400米。”

　　“區(qū)域協(xié)作應(yīng)以產(chǎn)業(yè)鏈主導(dǎo)”

　　“全球城市”概念的提出者、美國哥倫比亞大學(xué)社會學(xué)系終身教授薩斯基亞·薩森專程參加了此次南京2035規(guī)劃的國際咨詢會。

　　她認為，現(xiàn)在城市的最大挑戰(zhàn)并不是城市與城市之間的競爭，而是如何認識和理解自身，以城市之間的專業(yè)分工。

　　美國伊利諾伊大學(xué)規(guī)劃系終身教授張庭偉進一步談到了長三角區(qū)域協(xié)作問題。明確的分工是區(qū)域協(xié)作的重要前提。

　　張庭偉認為，全球化帶來的競爭及合作表現(xiàn)在國家層面，實質(zhì)是城市·區(qū)域?qū)用娴母偁幖昂献?，各國都在通過整合關(guān)鍵區(qū)域以增強實力。長三角一體化作為國家戰(zhàn)略，有發(fā)展世界級城市群的國際考量。

　　但是，區(qū)域協(xié)作的現(xiàn)實問題是，多個區(qū)域，多個政府，發(fā)展水平有差距，加入?yún)^(qū)域協(xié)作的自身利益的考量不同，協(xié)調(diào)不易。

　　張庭偉認為，城市空間分為經(jīng)濟空間和生活空間，從長三角區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟活動擴散情況來看，這里的經(jīng)濟空間比較平衡，企業(yè)發(fā)育良好。因此，對于區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟協(xié)調(diào)，應(yīng)按照市場規(guī)則，由企業(yè)牽頭。

　　“按照產(chǎn)業(yè)鏈來尋求區(qū)域合作，企業(yè)有內(nèi)生的需求，政府只要順水推舟就好。”他以美國中西部地區(qū)為例，汽車產(chǎn)業(yè)鏈連接了美國中西部地區(qū)的制造業(yè)城市，城市之間

　　建立了產(chǎn)業(yè)協(xié)作網(wǎng)，底特律、芝加哥是中心城市，做汽車零部件，州內(nèi)中小城市也有裝配大廠，客觀上這使得美國中西部地區(qū)跨州關(guān)聯(lián)起來，而這并不是政府的決策。

　　他建議，支持區(qū)域發(fā)展，南京的第一步是要做研究，“不僅企業(yè)需求要了解，產(chǎn)業(yè)鏈上下游在哪兒，政府同樣也需要知道，并加以整理，推動企業(yè)為主按照產(chǎn)業(yè)鏈建

　　立協(xié)作，比如在尋求跨區(qū)域協(xié)作時幫助移開政策障礙等等。”

　　而政府活動，則應(yīng)該集中在公共服務(wù)領(lǐng)域，力求“基本公共服務(wù)均等化，基礎(chǔ)設(shè)施通達程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當(dāng)”。