日前召開(kāi)的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議審議通過(guò)了《建立國(guó)家公園體制總體方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)，這標(biāo)志著國(guó)家公園體制在9個(gè)省市試點(diǎn)基礎(chǔ)上，即將在全國(guó)范圍內(nèi)正式實(shí)施。

　　從2015年開(kāi)始相繼選擇9個(gè)省市進(jìn)行試點(diǎn)至今，一系列國(guó)家層面的綱領(lǐng)性文件在國(guó)家公園體制試點(diǎn)階段承擔(dān)起了相應(yīng)的政策指導(dǎo)作用，中共十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》首次提出“建立國(guó)家公園體制”；2015年9月中共中央發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出要“建立國(guó)家公園體制”。之后，國(guó)家發(fā)改委等部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》。2016年3月，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》中明確“建立國(guó)家公園體制，整合設(shè)立一批國(guó)家公園”。這次出臺(tái)的《方案》就是在繼承、落實(shí)以上文件要求、總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善提出的。

　　《方案》明確，國(guó)家公園要集中體現(xiàn)自然保護(hù)地的“國(guó)家隊(duì)”角色。從資源的性質(zhì)上看，必須作為國(guó)有公共資源，由此確立其基本職能是提供科研、科普等各類公共服務(wù)產(chǎn)品。《方案》的頒布由中央深改組研究通過(guò)，既說(shuō)明這是國(guó)家在自然資源保護(hù)上的一項(xiàng)重大改革和制度設(shè)計(jì)，也標(biāo)志著今后我國(guó)國(guó)家公園體制的設(shè)立和管理將確立國(guó)家層面的法規(guī)、審批和管理體系，從而更加集中和準(zhǔn)確體現(xiàn)設(shè)立國(guó)家公園的宗旨。

　　建立國(guó)家公園的根本出發(fā)點(diǎn)是建立一種體制，系統(tǒng)保護(hù)具有國(guó)家代表意義的生態(tài)保護(hù)地，為此，《方案》突出強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一”的原則。要深刻領(lǐng)會(huì)“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”，按照整體性、系統(tǒng)性的原則，對(duì)相關(guān)自然保護(hù)地進(jìn)行保護(hù)和功能重組，構(gòu)建以國(guó)家公園為代表的全國(guó)性的自然保護(hù)地體系。保護(hù)優(yōu)先的原則對(duì)于更加謹(jǐn)慎、科學(xué)地處理好保護(hù)與利用的關(guān)系，比以往都更加具有剛性約束和挑戰(zhàn)性。保護(hù)為核心的要求對(duì)涉及國(guó)家公園的旅游資源利用方式、旅游者游覽方式將帶來(lái)直接的影響。在國(guó)家公園內(nèi)，有限的旅游設(shè)施必須嚴(yán)格服從生態(tài)保護(hù)的各項(xiàng)要求，對(duì)游客也會(huì)實(shí)施嚴(yán)格限定游覽范圍和方式的生態(tài)旅游模式。總之，旅游管理者、經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者都面臨著對(duì)國(guó)家公園的全新認(rèn)識(shí)和行為調(diào)整。

　　《方案》再次強(qiáng)調(diào)國(guó)家公園的公眾性、公益性要求，這是建立國(guó)家公園體系的核心價(jià)值體現(xiàn)。可以預(yù)見(jiàn)，未來(lái)國(guó)家公園的管理經(jīng)費(fèi)將主要由各級(jí)財(cái)政支持，有利于逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園真正成為國(guó)家所有、全民共享，逐步走出把國(guó)家公園作為地方“搖錢(qián)樹(shù)”的本位主義做法，這將為實(shí)現(xiàn)旅游惠民、把旅游業(yè)建設(shè)成為人民更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)提供更加有利的宏觀制度環(huán)境。可以期待，有朝一日，參照國(guó)家建設(shè)公益性文化事業(yè)帶來(lái)的全國(guó)各地博物館普遍免費(fèi)的做法，國(guó)家公園內(nèi)除了必要的經(jīng)營(yíng)性服務(wù)項(xiàng)目，其主體空間會(huì)逐步免費(fèi)向公眾開(kāi)放，成為開(kāi)展修學(xué)教育和陶冶身心的樂(lè)土。公益性、共享性的國(guó)家公園價(jià)值取向所帶來(lái)的低門(mén)票準(zhǔn)入和最終走向免票制度，將使現(xiàn)有的許多“潛在國(guó)家公園”景區(qū)門(mén)票面臨著降低票價(jià)乃至取消門(mén)票的挑戰(zhàn)，未雨綢繆，旅游發(fā)展盡早思考如何擺脫對(duì)門(mén)票經(jīng)濟(jì)甚至高票價(jià)支撐的長(zhǎng)期依賴，這對(duì)旅游業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展來(lái)說(shuō)變得越來(lái)越緊迫。

　　《方案》希望通過(guò)實(shí)施國(guó)家公園體系，“理順管理體制，創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)機(jī)制”，這可能是該項(xiàng)工作具體實(shí)施中難度最大和最具挑戰(zhàn)性的環(huán)節(jié)，也是事關(guān)國(guó)家公園體系建立和深化的焦點(diǎn)。《生態(tài)文明體制改革總體方案》涉及建立國(guó)家公園體制的內(nèi)容提出，改革各部門(mén)分頭設(shè)置自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園等的體制。也就是說(shuō)，國(guó)家公園建立的目標(biāo)之一是要逐步淡化各類重要自然保護(hù)地為部門(mén)與地方政府疊加管理的“條條塊塊”格局，使國(guó)家公園管理能夠更加超脫，逐步走出地方和部門(mén)本位主義的圈子，實(shí)現(xiàn)對(duì)核心自然保護(hù)地的國(guó)家統(tǒng)一管理。這是一項(xiàng)比較復(fù)雜、艱苦的政策法規(guī)、管理方式的整合和變革過(guò)程，可以預(yù)見(jiàn)這也必將是國(guó)家公園管理體制實(shí)施過(guò)程中的攻堅(jiān)戰(zhàn)，對(duì)其進(jìn)展我們可以拭目以待。

　　隨著《方案》的全面實(shí)施，國(guó)家公園將逐漸成為傳統(tǒng)名山大川類的核心景區(qū)實(shí)施資源和管理整合、推進(jìn)體制改革的最新模式，這有利于整合空間范圍較大、類型多樣的核心景區(qū)，促進(jìn)全域旅游在空間上的拓展。同時(shí)，國(guó)家公園作為新興的、響亮的旅游品牌，將在旅游目的地的塑造中發(fā)揮標(biāo)桿性作用，將逐漸成為國(guó)內(nèi)外游客出游選擇的重要吸引物，由此也會(huì)帶來(lái)國(guó)家公園與傳統(tǒng)旅游目的地品牌之間的新型關(guān)系。

　　因此，逐步適應(yīng)國(guó)家公園制度實(shí)施進(jìn)程可能對(duì)旅游發(fā)展格局帶來(lái)的新變化，在推進(jìn)全域旅游發(fā)展中充分考慮國(guó)家公園因素，旅游行業(yè)對(duì)旅游資源保護(hù)與合理利用的理念、政策法規(guī)體系和工作手段都需要進(jìn)行時(shí)俱進(jìn)的調(diào)整，從而繼續(xù)發(fā)揮旅游業(yè)作為資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)作用，在新時(shí)期國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換中發(fā)揮獨(dú)特作用。

　　（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院旅游研究中心特約研究員）