《政府工作報告》指出，要堅決打好藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)。今年二氧化硫、氮氧化物排放量要分別下降3%，重點(diǎn)地區(qū)細(xì)顆粒物(PM2.5)濃度明顯下降。要強(qiáng)化水、土壤污染防治。今年化學(xué)需氧量、氨氮排放量要分別下降2%。抓好重點(diǎn)流域區(qū)域水污染和農(nóng)業(yè)面源污染防治。開展土壤污染詳查，分類制定實(shí)施治理措施。加強(qiáng)城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治，普遍推行垃圾分類制度。培育壯大節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，使環(huán)境改善與經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)雙贏。

　　要推進(jìn)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)。抓緊劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線。啟動森林質(zhì)量提升、長江經(jīng)濟(jì)帶重大生態(tài)修復(fù)、第二批山水林田湖生態(tài)保護(hù)工程試點(diǎn)，完成退耕還林還草1200萬畝以上，積累更多生態(tài)財富，構(gòu)筑可持續(xù)發(fā)展的綠色長城。

　　基層探索

　　上海年內(nèi)與長江經(jīng)濟(jì)帶同步完成生態(tài)紅線劃定生態(tài)紅線，是底線也是新支點(diǎn).

　　今年年內(nèi)，按照中央部署，上海將與長江經(jīng)濟(jì)帶沿線各省市同步完成生態(tài)保護(hù)紅線的劃定，從而砌起一道道無形卻又剛性的“生態(tài)墻”。紅線區(qū)域內(nèi)，為了讓大自然休養(yǎng)生息，一切開發(fā)建設(shè)活動原則上都被禁止。

　　生態(tài)紅線是我國的一項新探索，上海在這方面已研究多年，具有一定積累，也提出了初步方案。將來，被納入紅線的生態(tài)空間將從中心城區(qū)一直分布到遠(yuǎn)郊，但多數(shù)位于崇明生態(tài)島和周邊。對上海而言，生態(tài)紅線制度不是單純的“退守”，以紅線為支點(diǎn)，上海將為提高生態(tài)服務(wù)供給主動做好“加法”。

　　一根紅線管到底

　　生態(tài)紅線制度的提出，體現(xiàn)的是底線思維———勘界、定標(biāo)后，就不允許在線內(nèi)進(jìn)行開發(fā)建設(shè)活動，從而給國家留下維持生態(tài)安全的基本空間要素

　　上海市環(huán)境科學(xué)研究院應(yīng)用生態(tài)研究所所長王敏告訴記者，人類活動會產(chǎn)生三種負(fù)面生態(tài)影響：空間占用、污染累積、資源消耗。其中，空間占用最具破壞力。“如果說污染累積和資源消耗是‘慢性病’，那么空間占用就是‘急癥’。”王敏說，假設(shè)自然保護(hù)區(qū)新建了一座大型工廠，哪怕它零污染，但依然會因為擠占了動植物的生存空間而對生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生影響。

　　生態(tài)紅線制度的提出，體現(xiàn)的是底線思維———勘界、定標(biāo)后，就不允許在線內(nèi)進(jìn)行開發(fā)建設(shè)活動，從而給國家留下維持生態(tài)安全的基本空間要素。

　　過去，不同政府部門曾基于各自職能確定了一些生態(tài)保護(hù)區(qū)，但由于這些區(qū)域邊界不清、多頭監(jiān)管、管理粗放，政策效應(yīng)不及預(yù)期。把政出多門的“線”合為一根線，零散破碎的“區(qū)”歸于一張圖，這才能形成“一根線管到底”的態(tài)勢。今年年初，中辦、國辦發(fā)布《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》(簡稱《若干意見》)，成為我國健全生態(tài)文明制度體系的重要文件。

　　王敏說，劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線，有利于構(gòu)建起完整的國家生態(tài)安全格局，為綠色發(fā)展提供有力保障。根據(jù)中央要求，包括上海在內(nèi)的長江經(jīng)濟(jì)帶沿線各省、直轄市以及京津冀地區(qū)，須在2017年年底前劃定生態(tài)紅線。

　　15類空間被保護(hù)

　　在上海，崇明東灘和九段沙濕地，以及黃浦江上游與長江口的一級水源地保護(hù)區(qū)，極有可能在年內(nèi)被劃入紅線

　　我國的生態(tài)紅線大致將按兩個原則劃定———生態(tài)服務(wù)功能的重要性，以及生態(tài)環(huán)境的敏感性和脆弱性。因而，自然保護(hù)區(qū)、飲水源保護(hù)區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等15類生態(tài)空間將被紅線保護(hù)。

　　王敏說，在上海，兩個國家級自然保護(hù)區(qū)———崇明東灘和九段沙濕地，以及黃浦江上游與長江口的一級水源地保護(hù)區(qū)，極有可能在年內(nèi)被劃入紅線。幾塊市級自然保護(hù)區(qū)、國家森林公園、地質(zhì)公園也是熱門候選，其中包括金山三島、長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)、東平/海灣等森林公園、崇明地質(zhì)公園核心區(qū)等。

　　過去兩年，在市環(huán)科院的科研支持下，本市基本形成了生態(tài)紅線劃定方案。雖然這個“1.0方案”要根據(jù)《若干意見》作調(diào)整，但王敏透露，很有可能只是微調(diào)。

　　根據(jù)上海生態(tài)紅線的“1.0方案”，生態(tài)空間按保護(hù)力度被劃為四類，最嚴(yán)的一類空間用紅線標(biāo)示，總面積1189平方公里，其中陸域96平方公里，約占全市陸域面積的1.5%，大部分位于崇明區(qū)；水域面積近1100平方公里，主要也分布在崇明島周邊。王敏說，年底形成的上海生態(tài)紅線方案，預(yù)計主要是“一類生態(tài)空間”。

　　突破“高壓線”將終身追責(zé)

　　生態(tài)紅線劃定后，中央要求確保三“不”———面積不減、功能不降、性質(zhì)不變

　　生態(tài)紅線是底線、生命線，也是不可逾越的“高壓線”。這才能顯示生態(tài)文明政策的剛性。

　　國家明確提出，在布局城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設(shè)前，必須先確定生態(tài)紅線和保護(hù)區(qū)域，從而在源頭形成保護(hù)。去年發(fā)布的《上海市城市總體規(guī)劃(2016-2040)(草案)》(簡稱《規(guī)劃》)也體現(xiàn)了生態(tài)紅線的重要性———《規(guī)劃》指出，在全市域?qū)用鎰澏?ldquo;城市開發(fā)邊界”前，要優(yōu)先劃定生態(tài)保護(hù)紅線和基本農(nóng)田保護(hù)紅線。

　　生態(tài)紅線劃定后，中央要求確保三“不”———面積不減、功能不降、性質(zhì)不變。圍繞這一目標(biāo)，中央和各地都將建立常態(tài)化執(zhí)法機(jī)制，出臺考核辦法和責(zé)任追究辦法。對于造成嚴(yán)重破壞的人，將終身追責(zé)。

　　王敏說，在上海，生態(tài)紅線的主要責(zé)任將落實(shí)到區(qū)。“三不”目標(biāo)中，“面積不減、性質(zhì)不變”，監(jiān)管起來比較直觀，而“功能不降”則有賴于建立系統(tǒng)的監(jiān)測體系，進(jìn)而評估紅線內(nèi)的生態(tài)功能，這也是日后需要研究者持續(xù)跟進(jìn)的課題。

　　不僅僅是減法

　　上海的生態(tài)空間保護(hù)將不會僅僅滿足于“退守”或者“減法”，而將以紅線為支點(diǎn)，在更廣闊的空間里做“生態(tài)加法”

　　生態(tài)紅線區(qū)域內(nèi)將禁止開發(fā)建設(shè)，已有項目將做“減法”，通過以封禁為主的措施讓自然恢復(fù)。但王敏強(qiáng)調(diào)，上海的生態(tài)空間保護(hù)將不會僅僅滿足于“退守”或者“減法”，而將以紅線為支點(diǎn)，在更廣闊的空間里做“生態(tài)加法”。

　　王敏說，未來生態(tài)紅線將在全市圈定出一系列“生態(tài)斑塊”，在這些“生態(tài)斑塊”保護(hù)的基礎(chǔ)上，上海將利用本地的河網(wǎng)水系等生態(tài)構(gòu)成，建設(shè)生態(tài)廊道，從而將“生態(tài)斑塊”有效串聯(lián)起來，形成復(fù)合型生態(tài)功能。在這一體系中，紅線區(qū)域?qū)⒊蔀樯虾Ｏ乱徊缴鷳B(tài)建設(shè)的新支點(diǎn)。大部分生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)都位于遠(yuǎn)郊，或是沿海灘涂。不過，在人群集聚的區(qū)域，上海也將加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，通過公共綠地、防護(hù)林帶、綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，就近滿足民眾的生態(tài)需求。

　　王敏說，在上海之前形成的生態(tài)紅線“1.0方案”中，共劃分了四類生態(tài)空間，除了用紅線提供最高等級保護(hù)的“一類空間”，二三四類生態(tài)空間的面積更大，受益人群可能更廣。總體上，上海將由此出發(fā)，構(gòu)建多層次、成網(wǎng)絡(luò)、功能復(fù)合的生態(tài)空間體系。

　　上海故事

　　實(shí)現(xiàn)PM2.5降20%的階段性目標(biāo)后，積極謀劃面向2020年和2025年的大氣環(huán)境治理方案提前“交卷”后，上海“保衛(wèi)藍(lán)天”不減力.

　　今年《政府工作報告》首次提到打好“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”，表明了政府治理空氣質(zhì)量的決心。對上海來說，在度過有記錄以來空氣最潔凈的一年、并提前實(shí)現(xiàn)PM2.5降20%的階段性目標(biāo)后，公眾更加關(guān)注PM2.5下降的勢頭能保持多久。全國“兩會”期間，權(quán)威部門的最新解讀表明，上海“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”的治理力度將長期保持，空氣質(zhì)量改善的前景值得期待。

　　空氣質(zhì)量已超過“世博年”

　　許多上海市民常把世博會舉辦的那一年———2010年的空氣質(zhì)量作為標(biāo)桿。不過，上海市環(huán)保局污染防治處副處長周軍很有信心地告訴記者，去年上海的空氣質(zhì)量總體上比2010年更好。

　　這一結(jié)論得到了大量數(shù)據(jù)的支撐。目前，最重要的幾項年度大氣污染物濃度指標(biāo)是二氧化硫、氮氧化物、PM10、PM2.5。監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，去年，上海前三項指標(biāo)均創(chuàng)出歷年最佳，分別比“世博年”低48%、14%和15%。PM2.5方面，去年上海的年均濃度為45微克/立方米，比2015年的53微克/立方米下降了15%，同樣也是歷年最佳。由于PM2.5正式監(jiān)測始于2012年末，因此，“世博年”的數(shù)據(jù)空缺；但由于PM2.5、PM10年均濃度變化趨勢總體一致，因此基本可以認(rèn)為，去年上海的PM2.5濃度也好于“世博年”。

　　值得一提的是，上海曾在三年多前啟動“清潔空氣行動計劃”時立下軍令狀，承諾在2017年年底實(shí)現(xiàn)PM2.5年均濃度比2013年降20%。也就是說，要在4年里從62微克/立方米降至50微克/立方米。數(shù)據(jù)顯示，上海去年已“交卷”，提前了1年，而且超額完成———對比2013年，降幅高達(dá)27%。

　　2017年開局，上海空氣質(zhì)量比去年又有明顯改善。PM2.5平均濃度同比降幅超過20%。雖然冬季是全年空氣最差的時段，但1月至2月，上海空氣優(yōu)良率仍保持在80%以上。

　　并非“靠天吃飯”的結(jié)果

　　上海市環(huán)境科學(xué)研究院大氣環(huán)境研究所所長李莉表示，去年上海PM2.5濃度顯著下降的原因是“人努力”加上“天幫忙”。

　　據(jù)分析，去年天氣狀況的確較好，但科學(xué)分析和數(shù)值模擬顯示，假如2016年的天氣完全重復(fù)2015年，也就是徹底排除有利氣象因素的“加成”，去年上海的PM2.5年均濃度將是50微克/立方米。盡管這比實(shí)際情況少降了5微克/立方米，但仍然比2015年低6.6%，與原定2017年的階段性目標(biāo)也十分接近。某種意義上可以認(rèn)為，哪怕“老天爺”不怎么幫忙，只要堅持目前的治理力度，上海仍可提前實(shí)現(xiàn)原定的PM2.5治理目標(biāo)。

　　上海市環(huán)保局的周軍告訴記者，去年上海大氣污染治理工作推進(jìn)得力，包括對9臺大型燃煤發(fā)電機(jī)組進(jìn)行了超低排放改造，在1400多家工業(yè)企業(yè)推進(jìn)VOCs(揮發(fā)性有機(jī)物)治理，對1000家汽修企業(yè)實(shí)施環(huán)境綜合整治，淘汰高污染機(jī)動車5.3萬輛等。總體上，過去三年上海空氣污染治理的力度越來越大，空氣質(zhì)量改善的結(jié)果可持續(xù)、可預(yù)見，并非“靠天吃飯”的結(jié)果。

　　治理力度將只增不減

　　提前達(dá)到2017年目標(biāo)后，上海“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”的下一個目標(biāo)就是完成“十三五”規(guī)劃設(shè)定的任務(wù)：到2020年，使本市PM2.5年均濃度降至42微克/立方米，比2017年50微克/立方米的原定目標(biāo)低15%。不難發(fā)現(xiàn)，未來三年，上海PM2.5濃度降幅將延續(xù)此前一貫的節(jié)奏———年均降5%左右。

　　經(jīng)市環(huán)科院估算，要實(shí)現(xiàn)“十三五”目標(biāo)，上海本地排放的主要大氣污染物———二氧化硫、氮氧化物、VOCs等，總量要比現(xiàn)在分別再削減約30%。這個數(shù)字，構(gòu)成了上海勾畫下階段空氣治理方案的依據(jù)和基線。李莉說，二氧化硫排放主要來自燃煤和船舶，現(xiàn)在上海市域內(nèi)的煤炭消費(fèi)絕大多數(shù)來自火電廠，因此重點(diǎn)要推進(jìn)電廠的超低排放改造。尾氣是氮氧化物的重要來源，所以持續(xù)控制機(jī)動車增量、引導(dǎo)老舊車加速淘汰、提升油品質(zhì)量都在上海計劃中。此外，VOCs是形成PM2.5和臭氧污染的前體物質(zhì)，其來源廣泛，治理挑戰(zhàn)非常大，上海必然會拿出更有力的措施。

　　據(jù)周軍透露，上海今年的空氣污染治理措施即將發(fā)布。不出意外的話，年底前，除電廠外所有的燃煤鍋爐都將退出。為減少工業(yè)VOCs排放，上海將幫助各類企業(yè)改善技術(shù)、加強(qiáng)管理，并從源頭上減排。值得一提的是，上海正為“國VI”車用汽油標(biāo)準(zhǔn)做技術(shù)準(zhǔn)備，預(yù)計今年或明年會實(shí)施，該標(biāo)準(zhǔn)將比肩世界最嚴(yán)水平。

　　周軍和李莉都表示，“十三五”時期之后，上海的PM2.5治理必定會對標(biāo)國家空氣質(zhì)量二級標(biāo)準(zhǔn)，即年均濃度不高于35微克/立方米，預(yù)計將在2025年前后實(shí)現(xiàn)。這將具有里程意義，因為它意味著空氣質(zhì)量真正改善達(dá)標(biāo)，同時也意味著空氣質(zhì)量持續(xù)改善的節(jié)奏將持續(xù)10年以上。

　　李莉說，35微克/立方米的目標(biāo)之下，上海的大氣污染物排放須比現(xiàn)在降60%，僅靠末端治理，提供不了如此巨大的減排空間，必須對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通系統(tǒng)等作根本性調(diào)整優(yōu)化。

　　這是巨大的挑戰(zhàn)，也是轉(zhuǎn)型升級的動力。

　　代表觀點(diǎn)

　　全國人大代表、中科院院士顧逸東建議———監(jiān)督環(huán)保，人大執(zhí)法檢查應(yīng)“升級”

　　“目前，對環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督力度比較大，但深度還不夠，還有進(jìn)一步改進(jìn)的空間。”全國人大代表、中國科學(xué)院院士顧逸東建議，全國人大執(zhí)法檢查監(jiān)督工作面應(yīng)更寬一些、更深入一些。

　　作為全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會委員，顧逸東告訴記者，專門委員會是在人大常委會領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)助人大常委會開展工作的專門機(jī)構(gòu)，這幾年無論是執(zhí)法檢查還是參與立法等，專門委員會牽頭的環(huán)境保護(hù)工作亮點(diǎn)頻頻。

　　黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)五位一體總體布局，明確提出大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，努力建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。顧逸東說：“在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)之外，加上了生態(tài)文明建設(shè)，表明我們加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的堅定意志和堅強(qiáng)決心。隨著人大的具體立法工作得到加強(qiáng)，環(huán)資委已經(jīng)修訂了《水污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》，還參與了環(huán)保稅法等法律的制定工作。”

　　與此同時，執(zhí)法檢查工作力度也進(jìn)一步加大。據(jù)他介紹，去年全國人大進(jìn)行了自然保護(hù)區(qū)水污染防治法的執(zhí)法檢查，還重點(diǎn)針對工業(yè)污染、城市垃圾處理、揚(yáng)塵防治、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等展開了執(zhí)法檢查，“這是全國人大常委會結(jié)合各方情況———包括代表建議，也包括各個專門委員會的建議最后確立的。這樣的過程切實(shí)有效，雖然工作量大了，但工作做得比過去更扎實(shí)。”

　　“環(huán)境保護(hù)是國家經(jīng)濟(jì)社會長期可持續(xù)發(fā)展的基本保障，一定要下大功夫去有所作為。”顧逸東指出，環(huán)境保護(hù)是一項牽涉社會各個領(lǐng)域的長期而又艱巨的系統(tǒng)工程，“生態(tài)環(huán)境的修復(fù)需要很長時間。政府治理的力度非常大，但要達(dá)到更好的目標(biāo)，還需要做更大的努力。當(dāng)然，還有一些深層次的問題需要解決，包括清潔能源發(fā)展等。環(huán)保工作需要全社會各方面共同努力”。

　　他建議，加強(qiáng)人大立法隊伍建設(shè)，形成更加強(qiáng)大、更高水平的立法隊伍；同時，全國人大執(zhí)法檢查監(jiān)督工作面也要更寬一些、更深入一些。