導　　言

　　我國的國土包括陸地國土和海洋國土，其中陸地國土面積960萬平方公里，根據《聯合國海洋法公約》有關規定和我國主張，管轄海域面積約300萬平方公里。這是中華民族繁衍生息的寶貴家園，也是我國經濟社會持續發展的基本載體。科學推進國土集聚開發、分類保護和綜合整治，進一步優化開發格局、提升開發質量、規范開發秩序，有利于形成安全、和諧、開放、協調、富有競爭力和可持續發展的美麗國土，為實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興中國夢提供有力支撐和基礎保障。

　　按照黨中央、國務院部署，編制實施《全國國土規劃綱要（2016—2030年）》（以下簡稱《綱要》），是統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，促進人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一的重大舉措。《綱要》貫徹區域發展總體戰略和主體功能區戰略，推動“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展戰略（以下稱三大戰略）落實，對國土空間開發、資源環境保護、國土綜合整治和保障體系建設等作出總體部署與統籌安排，對涉及國土空間開發、保護、整治的各類活動具有指導和管控作用，對相關國土空間專項規劃具有引領和協調作用，是戰略性、綜合性、基礎性規劃。

　　《綱要》范圍涵蓋我國全部國土（暫未含港澳臺地區）。規劃基期為2015年，中期目標年為2020年，遠期目標年為2030年。

　　第一章　基本形勢

　　當前，我國正處于全面建成小康社會決勝階段，世情國情繼續發生深刻變化，經濟發展進入新常態，國土開發利用與保護面臨重大機遇和嚴峻挑戰，必須順應國際大勢，立足基本國情，把握時代要求，科學研判發展形勢。

　　第一節　重大機遇

　　經濟全球化深入推進，為構建開放的國土開發格局提供了良好外部環境。20世紀80年代以來，市場經濟和國際分工加速推進，經濟全球化和區域一體化步伐加快，有力推動了貿易自由化和區域經濟合作，極大促進了資源要素流動。世界多極化發展格局日漸形成，新興大國群體性崛起，發展中國家整體實力增強，國際戰略重心逐漸東移。我國處于亞太經濟區核心地區，在承接全球產業轉移和深度參與國際分工中具有得天獨厚的地緣優勢，對外開放與國際合作空間廣闊。

　　綜合國力持續提升，為提高國土開發能力和水平奠定了堅實物質基礎。改革開放以來，我國社會主義市場經濟體系日益健全，經濟結構加快轉型，基礎設施不斷完備，科教水平整體提升，社會民生持續改善，內生動力顯著增強，取得了舉世矚目的偉大成就，目前已進入中等收入國家行列。今后，我國仍處于可以大有作為的重要戰略機遇期，有巨大的潛力、韌性和回旋余地，經濟社會發展長期向好的總體趨勢不會改變。

　　生態文明建設戰略地位提升，對統籌推進國土開發、利用、保護和整治提出了明確要求。長期以來，我國始終堅持節約資源、保護環境和保護耕地的基本國策，全民生態文明意識逐步增強，生態文明建設穩步推進。黨的十八大提出，將生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。黨的十八屆五中全會提出“綠色”發展理念。這都要求珍惜每一寸國土，優化國土空間開發格局，全面促進資源節約，加大自然生態系統和環境保護力度，加強生態文明制度建設。

　　國土集聚開發格局日漸清晰，為有序開發國土確立了基本框架。改革開放以來，我國人口、產業向東部沿海和大城市集聚的態勢不斷增強，推動形成了京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等三大城市群和沿海、沿江、沿主要交通干線的開發軸帶。近年來，圍繞實施區域發展總體戰略和主體功能區戰略，國家出臺實施了一系列區域規劃與政策，確定了優化經濟空間布局的方向和重點；制定了《全國主體功能區規劃》，明確了科學開發國土空間的行動綱領和遠景藍圖，發布實施了土地利用總體規劃、礦產資源規劃、海洋功能區規劃等，從不同層次、不同角度對國土開發作出了安排部署，初步確立了國土開發重點與基本框架。

　　第二節　嚴峻挑戰

　　資源約束不斷加劇。一是資源稟賦缺陷明顯。我國資源總量大、種類全，但人均少，質量總體不高，主要資源人均占有量遠低于世界平均水平。礦產資源低品位、難選冶礦多；土地資源中難利用地多、宜農地少；水土資源空間匹配性差，資源富集區與生態脆弱區多有重疊。二是資源需求剛性增長。近十年間，我國礦產資源供應量增速同比提高0.5—1倍，高出同期世界平均增速0.5—1倍，對外依存度不斷提高，石油、鐵礦石、銅、鋁、鉀鹽等大宗礦產資源的國內保障程度不足50%。建設用地需求居高不下，2015年實際供地達到53萬公頃。隨著新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，資源需求仍將保持強勁勢頭。三是資源利用方式較為粗放。我國目前單位國內生產總值用水量和能耗分別是世界平均水平的3.3倍和2.5倍；人均城鎮工礦建設用地面積為149平方米，人均農村居民點用地面積為300平方米，遠超國家標準上限；礦產資源利用水平總體不高。四是利用國外資源的風險和難度不斷加大。當前，世界經濟正處于深度調整之中，復蘇動力不足，地緣政治影響加重，新的產業分工和經濟秩序正在加快調整，各國圍繞市場、資源、人才、技術、標準等領域的競爭更趨激烈，能源安全、糧食安全、氣候變化等全球性問題更加突出，發展仍面臨諸多不穩定性和不確定性，我國從國際上獲取能源資源的難度不斷加大。

　　生態環境壓力加大。一是部分地區環境質量持續下降。2015年十大流域的700個水質監測斷面中，劣Ⅴ類水質斷面比例占8.9%。京津冀、長江三角洲、珠江三角洲、山東半島等地區，復合型大氣污染嚴重；遼寧中部、成渝、海峽西岸等地區，復合型大氣污染問題開始顯現。全國土壤環境狀況總體不容樂觀，部分地區土壤污染較重，耕地土壤環境質量堪憂，工礦廢棄地土壤環境問題突出。全國土壤總的點位超標率為16.1%，耕地土壤點位超標率為19.4%。二是生態系統功能不斷退化。部分地區森林破壞、濕地萎縮、河湖干涸、水土流失、土地沙化、草原退化問題突出，生物多樣性降低，生態災害頻發。全國水土流失、沙化和石漠化面積分別為295萬平方千米、173萬平方千米和12萬平方千米，全國中度和重度退化草原面積仍占草原總面積的三分之一以上，約44%的野生動物種群數量呈下降趨勢，野生動植物種類受威脅比例達15%—20%。三是地質災害點多面廣頻發。陸域國土地質環境極不安全區、不安全區面積分別占4.6%、10.1%，局部地區地質環境安全風險較高。川滇山地、云貴高原、秦巴山地、隴中南山地等，滑坡、崩塌、泥石流等突發性地質災害高發頻發；長江三角洲、華北平原、汾渭盆地、濱海沉積海岸等地區，地面沉降和地裂縫等緩變性地質災害不斷加重。四是海洋生態環境問題日益凸顯。陸源和海上污染物排?？偭靠焖僭鲩L，近岸海域污染加重，特別是遼東灣、渤海灣、長江口、杭州灣、珠江口等海域污染問題十分突出；海岸自然岸線保有率為37.6%，沙質海岸侵蝕嚴重，濱海濕地不斷減少，海洋生態服務功能退化；赤潮、綠潮等海洋生態災害頻發，年均災害面積分別超過1.4萬和3萬平方千米；重大海洋污染事故時有發生。

　　國土空間開發格局亟需優化。一是經濟布局與人口、資源分布不協調。改革開放以來，產業和就業人口不斷向東部沿海地區集中，市場消費地與資源富集區空間錯位，造成能源資源的長距離調運和產品、勞動力大規?？绲貐^流動，經濟運行成本、社會穩定和生態環境風險加大。二是城鎮、農業、生態空間結構性矛盾凸顯。隨著城鄉建設用地不斷擴張，農業和生態用地空間受到擠壓，城鎮、農業、生態空間矛盾加??；優質耕地分布與城鎮化地區高度重疊，耕地保護壓力持續增大，空間開發政策面臨艱難抉擇。三是部分地區國土開發強度與資源環境承載能力不匹配。國土開發過度和開發不足現象并存，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等地區國土開發強度接近或超出資源環境承載能力，中西部一些自然稟賦較好的地區尚有較大潛力。四是陸海國土開發缺乏統籌。沿海局部地區開發布局與海洋資源環境條件不相適應，圍填海規模增長較快、利用粗放，可供開發的海岸線和近岸海域資源日益匱乏，涉海行業用海矛盾突出，漁業資源和生態環境損害嚴重。

　　國土開發質量有待提升。一是城鎮化重速度輕質量問題嚴重。改革開放以來，我國城鎮化進程加快，常住人口城鎮化率由1978年的17.9%提高到2015年的56.1%左右，但城鎮化粗放擴張，產業支撐不足。2000—2015年，全國城鎮建成區面積增長了約113%，遠高于同期城鎮人口59%的增幅。部分城市承載能力減弱，水土資源和能源不足，環境污染等問題凸顯。二是產業低質同構現象比較普遍。產業發展總體上仍處在過度依賴規模擴張和能源資源要素驅動的階段，產業協同性不高，核心競爭力缺乏，產品附加值低，在技術水平、盈利能力和市場影響力等方面與發達國家存在明顯差距。同時，區域之間產業同質化嚴重，部分行業產能嚴重過剩。三是基礎設施建設重復與不足問題并存。部分地區基礎設施建設過于超前，閑置和浪費嚴重。中西部偏遠地區基礎設施建設相對滯后，衛生、醫療、環保等公共服務和應急保障基礎設施缺失。四是城鄉區域發展差距仍然較大。城鄉居民收入比由上世紀80年代中期的1.86∶1擴大到2015年的2.73∶1，城鄉基礎設施和公共服務水平存在顯著差異。2014年，東部地區人均國內生產總值分別為中部、西部和東北地區的1.75倍、1.79倍和1.28倍，東部地區國土經濟密度分別為中部、西部和東北地區的2.81倍、18.80倍和5.34倍。革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區發展滯后問題較為突出，截至2015年底全國仍有5630萬農村建檔立卡貧困人口1。