導　　言

　　我國的國土包括陸地國土和海洋國土，其中陸地國土面積960萬平方公里，根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》有關(guān)規(guī)定和我國主張，管轄海域面積約300萬平方公里。這是中華民族繁衍生息的寶貴家園，也是我國經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的基本載體?？茖W推進國土集聚開發(fā)、分類保護和綜合整治，進一步優(yōu)化開發(fā)格局、提升開發(fā)質(zhì)量、規(guī)范開發(fā)秩序，有利于形成安全、和諧、開放、協(xié)調(diào)、富有競爭力和可持續(xù)發(fā)展的美麗國土，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢提供有力支撐和基礎(chǔ)保障。

　　按照黨中央、國務(wù)院部署，編制實施《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》（以下簡稱《綱要》），是統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，促進人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的重大舉措?！毒V要》貫徹區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略（以下稱三大戰(zhàn)略）落實，對國土空間開發(fā)、資源環(huán)境保護、國土綜合整治和保障體系建設(shè)等作出總體部署與統(tǒng)籌安排，對涉及國土空間開發(fā)、保護、整治的各類活動具有指導和管控作用，對相關(guān)國土空間專項規(guī)劃具有引領(lǐng)和協(xié)調(diào)作用，是戰(zhàn)略性、綜合性、基礎(chǔ)性規(guī)劃。

　　《綱要》范圍涵蓋我國全部國土（暫未含港澳臺地區(qū)）。規(guī)劃基期為2015年，中期目標年為2020年，遠期目標年為2030年。

　　第一章　基本形勢

　　當前，我國正處于全面建成小康社會決勝階段，世情國情繼續(xù)發(fā)生深刻變化，經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，國土開發(fā)利用與保護面臨重大機遇和嚴峻挑戰(zhàn)，必須順應(yīng)國際大勢，立足基本國情，把握時代要求，科學研判發(fā)展形勢。

　　第一節(jié)　重大機遇

　　經(jīng)濟全球化深入推進，為構(gòu)建開放的國土開發(fā)格局提供了良好外部環(huán)境。20世紀80年代以來，市場經(jīng)濟和國際分工加速推進，經(jīng)濟全球化和區(qū)域一體化步伐加快，有力推動了貿(mào)易自由化和區(qū)域經(jīng)濟合作，極大促進了資源要素流動。世界多極化發(fā)展格局日漸形成，新興大國群體性崛起，發(fā)展中國家整體實力增強，國際戰(zhàn)略重心逐漸東移。我國處于亞太經(jīng)濟區(qū)核心地區(qū)，在承接全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和深度參與國際分工中具有得天獨厚的地緣優(yōu)勢，對外開放與國際合作空間廣闊。

　　綜合國力持續(xù)提升，為提高國土開發(fā)能力和水平奠定了堅實物質(zhì)基礎(chǔ)。改革開放以來，我國社會主義市場經(jīng)濟體系日益健全，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)加快轉(zhuǎn)型，基礎(chǔ)設(shè)施不斷完備，科教水平整體提升，社會民生持續(xù)改善，內(nèi)生動力顯著增強，取得了舉世矚目的偉大成就，目前已進入中等收入國家行列。今后，我國仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期，有巨大的潛力、韌性和回旋余地，經(jīng)濟社會發(fā)展長期向好的總體趨勢不會改變。

　　生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略地位提升，對統(tǒng)籌推進國土開發(fā)、利用、保護和整治提出了明確要求。長期以來，我國始終堅持節(jié)約資源、保護環(huán)境和保護耕地的基本國策，全民生態(tài)文明意識逐步增強，生態(tài)文明建設(shè)穩(wěn)步推進。黨的十八大提出，將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程。黨的十八屆五中全會提出“綠色”發(fā)展理念。這都要求珍惜每一寸國土，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，全面促進資源節(jié)約，加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護力度，加強生態(tài)文明制度建設(shè)。

　　國土集聚開發(fā)格局日漸清晰，為有序開發(fā)國土確立了基本框架。改革開放以來，我國人口、產(chǎn)業(yè)向東部沿海和大城市集聚的態(tài)勢不斷增強，推動形成了京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等三大城市群和沿海、沿江、沿主要交通干線的開發(fā)軸帶。近年來，圍繞實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，國家出臺實施了一系列區(qū)域規(guī)劃與政策，確定了優(yōu)化經(jīng)濟空間布局的方向和重點；制定了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，明確了科學開發(fā)國土空間的行動綱領(lǐng)和遠景藍圖，發(fā)布實施了土地利用總體規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃、海洋功能區(qū)規(guī)劃等，從不同層次、不同角度對國土開發(fā)作出了安排部署，初步確立了國土開發(fā)重點與基本框架。

　　第二節(jié)　嚴峻挑戰(zhàn)

　　資源約束不斷加劇。一是資源稟賦缺陷明顯。我國資源總量大、種類全，但人均少，質(zhì)量總體不高，主要資源人均占有量遠低于世界平均水平。礦產(chǎn)資源低品位、難選冶礦多；土地資源中難利用地多、宜農(nóng)地少；水土資源空間匹配性差，資源富集區(qū)與生態(tài)脆弱區(qū)多有重疊。二是資源需求剛性增長。近十年間，我國礦產(chǎn)資源供應(yīng)量增速同比提高0.5—1倍，高出同期世界平均增速0.5—1倍，對外依存度不斷提高，石油、鐵礦石、銅、鋁、鉀鹽等大宗礦產(chǎn)資源的國內(nèi)保障程度不足50%。建設(shè)用地需求居高不下，2015年實際供地達到53萬公頃。隨著新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，資源需求仍將保持強勁勢頭。三是資源利用方式較為粗放。我國目前單位國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量和能耗分別是世界平均水平的3.3倍和2.5倍；人均城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地面積為149平方米，人均農(nóng)村居民點用地面積為300平方米，遠超國家標準上限；礦產(chǎn)資源利用水平總體不高。四是利用國外資源的風險和難度不斷加大。當前，世界經(jīng)濟正處于深度調(diào)整之中，復(fù)蘇動力不足，地緣政治影響加重，新的產(chǎn)業(yè)分工和經(jīng)濟秩序正在加快調(diào)整，各國圍繞市場、資源、人才、技術(shù)、標準等領(lǐng)域的競爭更趨激烈，能源安全、糧食安全、氣候變化等全球性問題更加突出，發(fā)展仍面臨諸多不穩(wěn)定性和不確定性，我國從國際上獲取能源資源的難度不斷加大。

　　生態(tài)環(huán)境壓力加大。一是部分地區(qū)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)下降。2015年十大流域的700個水質(zhì)監(jiān)測斷面中，劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例占8.9%。京津冀、長江三角洲、珠江三角洲、山東半島等地區(qū)，復(fù)合型大氣污染嚴重；遼寧中部、成渝、海峽西岸等地區(qū)，復(fù)合型大氣污染問題開始顯現(xiàn)。全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦廢棄地土壤環(huán)境問題突出。全國土壤總的點位超標率為16.1%，耕地土壤點位超標率為19.4%。二是生態(tài)系統(tǒng)功能不斷退化。部分地區(qū)森林破壞、濕地萎縮、河湖干涸、水土流失、土地沙化、草原退化問題突出，生物多樣性降低，生態(tài)災(zāi)害頻發(fā)。全國水土流失、沙化和石漠化面積分別為295萬平方千米、173萬平方千米和12萬平方千米，全國中度和重度退化草原面積仍占草原總面積的三分之一以上，約44%的野生動物種群數(shù)量呈下降趨勢，野生動植物種類受威脅比例達15%—20%。三是地質(zhì)災(zāi)害點多面廣頻發(fā)。陸域國土地質(zhì)環(huán)境極不安全區(qū)、不安全區(qū)面積分別占4.6%、10.1%，局部地區(qū)地質(zhì)環(huán)境安全風險較高。川滇山地、云貴高原、秦巴山地、隴中南山地等，滑坡、崩塌、泥石流等突發(fā)性地質(zhì)災(zāi)害高發(fā)頻發(fā)；長江三角洲、華北平原、汾渭盆地、濱海沉積海岸等地區(qū)，地面沉降和地裂縫等緩變性地質(zhì)災(zāi)害不斷加重。四是海洋生態(tài)環(huán)境問題日益凸顯。陸源和海上污染物排?？偭靠焖僭鲩L，近岸海域污染加重，特別是遼東灣、渤海灣、長江口、杭州灣、珠江口等海域污染問題十分突出；海岸自然岸線保有率為37.6%，沙質(zhì)海岸侵蝕嚴重，濱海濕地不斷減少，海洋生態(tài)服務(wù)功能退化；赤潮、綠潮等海洋生態(tài)災(zāi)害頻發(fā)，年均災(zāi)害面積分別超過1.4萬和3萬平方千米；重大海洋污染事故時有發(fā)生。

　　國土空間開發(fā)格局亟需優(yōu)化。一是經(jīng)濟布局與人口、資源分布不協(xié)調(diào)。改革開放以來，產(chǎn)業(yè)和就業(yè)人口不斷向東部沿海地區(qū)集中，市場消費地與資源富集區(qū)空間錯位，造成能源資源的長距離調(diào)運和產(chǎn)品、勞動力大規(guī)?？绲貐^(qū)流動，經(jīng)濟運行成本、社會穩(wěn)定和生態(tài)環(huán)境風險加大。二是城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯。隨著城鄉(xiāng)建設(shè)用地不斷擴張，農(nóng)業(yè)和生態(tài)用地空間受到擠壓，城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間矛盾加??；優(yōu)質(zhì)耕地分布與城鎮(zhèn)化地區(qū)高度重疊，耕地保護壓力持續(xù)增大，空間開發(fā)政策面臨艱難抉擇。三是部分地區(qū)國土開發(fā)強度與資源環(huán)境承載能力不匹配。國土開發(fā)過度和開發(fā)不足現(xiàn)象并存，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等地區(qū)國土開發(fā)強度接近或超出資源環(huán)境承載能力，中西部一些自然稟賦較好的地區(qū)尚有較大潛力。四是陸海國土開發(fā)缺乏統(tǒng)籌。沿海局部地區(qū)開發(fā)布局與海洋資源環(huán)境條件不相適應(yīng)，圍填海規(guī)模增長較快、利用粗放，可供開發(fā)的海岸線和近岸海域資源日益匱乏，涉海行業(yè)用海矛盾突出，漁業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境損害嚴重。

　　國土開發(fā)質(zhì)量有待提升。一是城鎮(zhèn)化重速度輕質(zhì)量問題嚴重。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化進程加快，常住人口城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%提高到2015年的56.1%左右，但城鎮(zhèn)化粗放擴張，產(chǎn)業(yè)支撐不足。2000—2015年，全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長了約113%，遠高于同期城鎮(zhèn)人口59%的增幅。部分城市承載能力減弱，水土資源和能源不足，環(huán)境污染等問題凸顯。二是產(chǎn)業(yè)低質(zhì)同構(gòu)現(xiàn)象比較普遍。產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體上仍處在過度依賴規(guī)模擴張和能源資源要素驅(qū)動的階段，產(chǎn)業(yè)協(xié)同性不高，核心競爭力缺乏，產(chǎn)品附加值低，在技術(shù)水平、盈利能力和市場影響力等方面與發(fā)達國家存在明顯差距。同時，區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化嚴重，部分行業(yè)產(chǎn)能嚴重過剩。三是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重復(fù)與不足問題并存。部分地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過于超前，閑置和浪費嚴重。中西部偏遠地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后，衛(wèi)生、醫(yī)療、環(huán)保等公共服務(wù)和應(yīng)急保障基礎(chǔ)設(shè)施缺失。四是城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距仍然較大。城鄉(xiāng)居民收入比由上世紀80年代中期的1.86∶1擴大到2015年的2.73∶1，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平存在顯著差異。2014年，東部地區(qū)人均國內(nèi)生產(chǎn)總值分別為中部、西部和東北地區(qū)的1.75倍、1.79倍和1.28倍，東部地區(qū)國土經(jīng)濟密度分別為中部、西部和東北地區(qū)的2.81倍、18.80倍和5.34倍。革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)發(fā)展滯后問題較為突出，截至2015年底全國仍有5630萬農(nóng)村建檔立卡貧困人口1。