人口向沿海城市集聚的趨勢(shì)和區(qū)域間資源配置政策的矛盾

　　在過(guò)去30年間，大量的人口向東南沿海城市集聚，尤其是長(zhǎng)江三角洲和珠江三角洲。廣東省吸引了最多的人口轉(zhuǎn)移，占比從1982年的5.23%提高到2005年的22.37%，轉(zhuǎn)移到長(zhǎng)江三角洲的占比也從11.27%提高到20.58。12 從中國(guó)287個(gè)地市級(jí)城市2000到2010的人口普查數(shù)據(jù)中計(jì)算出了移居人口數(shù)據(jù)。從移民的空間分布來(lái)看，2000年之后，人口大量向東南沿海地區(qū)集聚的趨勢(shì)并沒(méi)有改變，吸引外來(lái)人口最多的省份（或直轄市）仍然是廣東、浙江、江蘇和上海。

　　在人口繼續(xù)向東南沿海大城市集聚的同時(shí)，在2003年前后，政府通過(guò)行政干預(yù)的手段讓經(jīng)濟(jì)資源（包括建設(shè)用地指標(biāo)和資金）在區(qū)域間的配置發(fā)生了重大的變化，形成了明顯的政策拐點(diǎn)。一個(gè)明顯的變化是，建設(shè)用地指標(biāo)的配置被作為支持中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策手段。1999年4月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《1997-2010年全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》強(qiáng)調(diào)了統(tǒng)籌平衡各區(qū)域用地，主要體現(xiàn)在對(duì)東南沿海區(qū)和環(huán)渤海區(qū)建設(shè)用地規(guī)模擴(kuò)大加強(qiáng)限制。

　　現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中，集聚所產(chǎn)生的規(guī)模效應(yīng)對(duì)于第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展均有推動(dòng)作用。特別是當(dāng)經(jīng)濟(jì)高度開(kāi)放的時(shí)候，接近沿海大港口意味著接近國(guó)際市場(chǎng)，而接近區(qū)域性的大城市則意味著接近國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，中小城市的增長(zhǎng)速度取決于它到沿海大港口和區(qū)域性大城市的距離。也就是說(shuō)，不能人為地割裂大城市和中小城市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。靠行政性的力量以削弱大城市的增長(zhǎng)來(lái)促進(jìn)中小城市的增長(zhǎng)，其結(jié)果可能是對(duì)中小城市的增長(zhǎng)也不利。與上述經(jīng)濟(jì)規(guī)律相悖的是，地方政府盲目做大本地人口，以推進(jìn)城鎮(zhèn)化的名義，規(guī)劃新建了為數(shù)眾多的新城新區(qū)。新城新區(qū)建設(shè)數(shù)量過(guò)多，規(guī)劃面積和人口普遍超過(guò)現(xiàn)實(shí)。截止2013 年2月底，中國(guó)在建新區(qū)達(dá)105個(gè)， 按面積劃分，大于1000平方公里的新區(qū)19 個(gè)，500-1000平方公里的新區(qū)10個(gè)，100- 500平方公里的新區(qū)約40個(gè)。國(guó)家發(fā)改委統(tǒng)計(jì)，如果把全國(guó)新城新區(qū)的規(guī)劃人口加起來(lái)達(dá)34億。

　　與新區(qū)的遼闊面積形成對(duì)比的是，新建城區(qū)的人口數(shù)量偏少，遠(yuǎn)低于規(guī)劃人口。新區(qū)人口規(guī)模偏小，直接制約了交通、水電、信息、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)導(dǎo)致已建成基礎(chǔ)設(shè)施的利用率低下。很多新城區(qū)的過(guò)度建設(shè)導(dǎo)致城市缺乏足夠的人口和產(chǎn)業(yè)進(jìn)行消化，從而出現(xiàn)類(lèi)似“空城”、“鬼城”的現(xiàn)象。

　　新城建設(shè)往往是與產(chǎn)業(yè)園遍地開(kāi)花的現(xiàn)象相伴隨的?，F(xiàn)在，幾乎每個(gè)縣都有一個(gè)產(chǎn)業(yè)園，大量產(chǎn)業(yè)園因缺乏規(guī)模，難以具備招商引資的基礎(chǔ)設(shè)施條件，而大量產(chǎn)業(yè)園投資又依賴(lài)政府負(fù)債來(lái)實(shí)施，結(jié)果造成投資大、產(chǎn)出低、負(fù)擔(dān)重的局面。每個(gè)地方都在發(fā)展工業(yè)，甚至出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的雷同和重復(fù)建設(shè)。在相鄰市，甚至同一個(gè)市的內(nèi)部，都普遍地出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的重復(fù)建設(shè)， 在招商引資中惡性競(jìng)爭(zhēng)、相互拆臺(tái)。

　　城市的盲目擴(kuò)張導(dǎo)致人口和土地的集聚遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的集聚。自從1990年代初以來(lái)，中國(guó)城市間的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)集聚度有非常顯著的提高，而人口（無(wú)論是城市的總?cè)丝谶€是非農(nóng)業(yè)人口）集聚程度均提高有限。與此同時(shí)，由于中國(guó)對(duì)于建設(shè)用地實(shí)施指標(biāo)規(guī)劃管理，并且禁止開(kāi)展建設(shè)用地指標(biāo)的跨地區(qū)交易和地區(qū)之間的農(nóng)業(yè)用地占補(bǔ)平衡，因此，出現(xiàn)了土地城市化和人口城市化嚴(yán)重脫節(jié)的現(xiàn)象。

　　在1990至2006年期間，所有城市樣本平均的建成區(qū)面積擴(kuò)張速度為每年7.77%，而同時(shí)期的非農(nóng)業(yè)人口增長(zhǎng)速度僅為4.56%，兩者相差3.21個(gè)百分點(diǎn)。如果將城市樣本再進(jìn)一步區(qū)分為東、中、西三個(gè)部分，通過(guò)對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，只有在東部城市的人口和土地的城市化相關(guān)不多，在中部，建成區(qū)土地面積擴(kuò)張速度幾乎是非農(nóng)業(yè)人口增長(zhǎng)速度的2倍，而在西部，這一比率接近3倍。

　　當(dāng)前城市化路徑的社會(huì)經(jīng)濟(jì)后果影響

　　上述的這些政策誤區(qū)影響了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，社會(huì)和諧，并加劇了收入不平等。

　　首先，政府試圖使用行政指令分配土地、勞動(dòng)力等要素的嘗試導(dǎo)致了扭曲及不可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式。并進(jìn)一步阻礙了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和效率。中國(guó)中西部地區(qū)依靠政府負(fù)債支持的粗放增長(zhǎng)模式是不可持續(xù)的。大城市中大量非戶(hù)籍人口的存在也帶來(lái)了一定社會(huì)隱患。同時(shí)，由于不合理的城市化政策，在城市化過(guò)程中中國(guó)農(nóng)村和城市間收入差距并沒(méi)有像其他國(guó)家一樣顯著縮小。