城市化并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的提升城市人口比重的問(wèn)題，它還涉及到城市在不同地區(qū)間的分布，而這是形成合理的城市體系的問(wèn)題。城市體系的合理化必須以生產(chǎn)要素自由流動(dòng)為前提，以企業(yè)自主選址和勞動(dòng)者自由遷徙為條件，以集聚效應(yīng)和擁擠效應(yīng)之間的權(quán)衡為機(jī)制。于是，具有不同的地理、自然、歷史等條件的城市都達(dá)到最大化勞動(dòng)生產(chǎn)率的最優(yōu)規(guī)模，從而形成不同規(guī)模、不同功能的城市相互分工、相互依存、共同發(fā)展的城市體系。

　　由于未能科學(xué)地認(rèn)識(shí)城市化和城市體系的形成機(jī)理，長(zhǎng)期以來(lái)，政府和社會(huì)各界對(duì)中國(guó)的城市化存在許多誤解，主要有：（1）誤把耕地減少與城市化簡(jiǎn)單對(duì)應(yīng)；（2）誤把城市病與城市擴(kuò)張作簡(jiǎn)單對(duì)應(yīng)；（3）錯(cuò)誤地夸大了農(nóng)民工市民化的成本。

　　受這些認(rèn)識(shí)誤區(qū)影響，政府傾向于依賴行政手段，而不是市場(chǎng)機(jī)制，來(lái)指引城市化過(guò)程，導(dǎo)致城市化政策和現(xiàn)實(shí)情況之間存在大量矛盾。主要有：（1）人口向大城市流動(dòng)的趨勢(shì)和大城市戶籍制度趨緊的矛盾；(2)人口向沿海城市集聚的趨勢(shì)和政府行政力量將建設(shè)用地指標(biāo)向中西部配置的矛盾；(3)都市圈集聚發(fā)展的趨勢(shì)和新城、開(kāi)發(fā)區(qū)分散發(fā)展的矛盾。

　　由于政策存在誤區(qū)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力受阻，效率惡化，地理劣勢(shì)地區(qū)數(shù)量型擴(kuò)張帶來(lái)的債務(wù)負(fù)擔(dān)加重，城鄉(xiāng)和地區(qū)間收入差距的擴(kuò)大。同時(shí)，大城市內(nèi)部的非戶籍常住人口比重持續(xù)上升，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)加劇。針對(duì)以上認(rèn)識(shí)和政策的誤區(qū)，本文提出，在經(jīng)濟(jì)政策上，當(dāng)前中國(guó)的城市化需要在五個(gè)方面進(jìn)行政策調(diào)整：

　　1、戶籍制度需在大城市和特大城市突破；

　　2、建設(shè)用地指標(biāo)配置應(yīng)與勞動(dòng)力流動(dòng)方向一致；

　　3、轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)從支持生產(chǎn)性投資轉(zhuǎn)向支持公共服務(wù)；

　　4、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和稅收應(yīng)與政府官員的激勵(lì)和考核脫鉤；

　　5、在大城市人口增長(zhǎng)過(guò)程中，應(yīng)注重都市圈和城市內(nèi)部的科學(xué)規(guī)劃，通過(guò)增加基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給，有效應(yīng)對(duì)城市病的挑戰(zhàn)。

　　關(guān)于城市化的一些認(rèn)識(shí)誤區(qū)

　　從中國(guó)城市化領(lǐng)域的爭(zhēng)論中可以看出，政府對(duì)城市化過(guò)程存在一些擔(dān)心。主要的有：擔(dān)心城市化導(dǎo)致耕地減少；擔(dān)心城市擴(kuò)張會(huì)導(dǎo)致污染，交通堵塞等城市病；擔(dān)心農(nóng)民工市民化會(huì)給財(cái)政帶來(lái)巨大壓力；

　　但對(duì)中國(guó)和世界城市化過(guò)程的實(shí)證研究顯示這些擔(dān)心都是多余的。因此，政府需要改變錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，及基于錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)制定的政策。

　　1、 擔(dān)心城市化導(dǎo)致耕地減少

　　人們很容易認(rèn)為城市化將占用大量耕地。事實(shí)上，考慮到城市人口密度比農(nóng)村更高，特別是大城市人口密度更高，農(nóng)民進(jìn)城反而是有利于農(nóng)業(yè)用地保護(hù)的。從數(shù)據(jù)來(lái)看，2008年，農(nóng)村居民點(diǎn)占地16.53萬(wàn)平方公里，城市建設(shè)用地4.06萬(wàn)平方公里，農(nóng)村居民點(diǎn)面積是城市建設(shè)用地面積的4倍。

　　當(dāng)前的問(wèn)題是，農(nóng)民出現(xiàn)了“雙重占地”的現(xiàn)象，即，城市化進(jìn)程中，城市需要為外來(lái)人口增加居住和基礎(chǔ)設(shè)施用地，而農(nóng)民因?yàn)槲丛诔鞘性?，還要在老家占用甚至擴(kuò)建住宅。

　　另外，中國(guó)自上世紀(jì)90年代中期以來(lái)，大量實(shí)行退耕還林，導(dǎo)致耕地減少，而這卻常常被誤以為是城市化造成的。例如2011年審批建設(shè)用地57萬(wàn)公頃，其中占用耕地23.7萬(wàn)公頃，相比之下，同年退耕還林的面積有73萬(wàn)公頃，是城市化占用耕地的3倍。所以，城市化并不是耕地減少的主要因素。

　　2、 把城市病與城市擴(kuò)張作簡(jiǎn)單對(duì)應(yīng)

　　人們往往簡(jiǎn)單地認(rèn)為，城市病是因?yàn)槌鞘腥丝跀U(kuò)張帶來(lái)的，這并不符合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。從美國(guó)城市發(fā)展歷史來(lái)看，在擁擠方面，雖然大城市總體上來(lái)說(shuō)通勤時(shí)間更長(zhǎng)，但是，在1980-2000年期間，大城市規(guī)模不斷擴(kuò)張，而城市規(guī)模與通勤時(shí)間的關(guān)系并沒(méi)有明顯的變化。而且，大城市的人使用公共交通更多，這也是他們通勤時(shí)間更長(zhǎng)的部分原因，如果只比較使用私家車的居民，那么，大城市與小城市之間通勤時(shí)間的差異就縮小了。

　　更重要的趨勢(shì)是，在大城市擴(kuò)張的過(guò)程中，出現(xiàn)了人口和就業(yè)崗位的同時(shí)郊區(qū)化，這樣，大城市那些住在市郊的居民也并不需要長(zhǎng)時(shí)間地趕往市中心上班，同時(shí)，這部分居民也更多地開(kāi)車。于是，平均來(lái)看，大城市居民通勤時(shí)間并沒(méi)有明顯增加。如果只比較那些住得離市中心比較遠(yuǎn)的居民的通勤時(shí)間，大城市和小城市之間的區(qū)別就幾乎消失了。

　　隨著城市長(zhǎng)大，污染會(huì)更嚴(yán)重，這也是一個(gè)認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。大城市依靠密集的地鐵網(wǎng)絡(luò)來(lái)解決出行的難題，再加上對(duì)使用汽車的限制——比如香港提高牌照費(fèi)、停車費(fèi)、燃油稅和環(huán)境稅，再比如倫敦和新加坡對(duì)特定路段征收擁堵費(fèi)——其結(jié)果就是，城市汽車的密度可以得到有效的控制，從而有效地減少了私家車尾氣的排放。在對(duì)中國(guó)74個(gè)城市居民交通出行碳排放所做的分析中發(fā)現(xiàn)，城市人口密度與出租車碳排放、公共汽車碳排放都呈現(xiàn)顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系。

　　另外，大城市的環(huán)境改善在很大程度上依賴于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，大城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更以服務(wù)業(yè)為主，相比工業(yè)城市更有利于減少污染排放。同樣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之下，在高密度、高容積率的發(fā)展模式有利于在同樣產(chǎn)出下使用較少的能源和固定投入，更有利于提高資源利用效率， 減少碳排放。實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，一個(gè)省內(nèi)的工業(yè)越是集聚發(fā)展，單位GDP的工業(yè)污染排放就越低。