上一輪上海市城市總體規(guī)劃（1999-2020）中的城鎮(zhèn)體系，以及上海市“十一五”規(guī)劃以來沿用的1966（1766）城鎮(zhèn)體系，與近十多年來上海城市發(fā)展的實(shí)際已有較大出入，當(dāng)然也不能適應(yīng)上海城市未來規(guī)劃和發(fā)展的需要。目前上海已經(jīng)啟動(dòng)了城市總體規(guī)劃修編工作和2040年的上海研究，首先需要對(duì)未來上海的城鎮(zhèn)體系提出構(gòu)想，因?yàn)檫@一構(gòu)想直接影響城市的空間格局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口分布和道路等城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，本文就現(xiàn)有城鎮(zhèn)體系的調(diào)整提出一些初步建議。

　　以往構(gòu)想與中心城規(guī)模問題

　　雖然近10多年來上海中心城區(qū)常住人口（或夜間人口）的規(guī)模變化不大，但其就業(yè)人口（或白晝?nèi)丝冢﹨s出現(xiàn)了大幅度增長(zhǎng)。黃浦區(qū)（包括原盧灣區(qū)）、靜安區(qū)等核心區(qū)的就業(yè)人口可達(dá)常住人口的三倍。這個(gè)巨大的潮汐運(yùn)動(dòng)人流無疑產(chǎn)生了巨大的通勤交通需要，并對(duì)城市交通體系構(gòu)成了巨大壓力。從城市規(guī)劃的角度來看，一個(gè)可能的對(duì)策是，政府規(guī)定今后中心城區(qū)的舊區(qū)改造，住宅（尤其是小戶型住宅）要在開發(fā)總面積中占一定比例（如日本東京規(guī)定為至少20%）。可適當(dāng)提高開發(fā)的容積率，以保證開發(fā)商獲得一定的回報(bào)。

　　上海市城鎮(zhèn)體系的規(guī)劃構(gòu)想，是城市總體規(guī)劃的骨架或基礎(chǔ)。雖然上一輪城市總體規(guī)劃，以及上海市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十一五”和“十二五”規(guī)劃，均對(duì)上海市城鎮(zhèn)體系提出了明確的規(guī)劃構(gòu)想，但這些構(gòu)想?yún)s與本世紀(jì)以來上海城市發(fā)展的實(shí)際已有較大出入。

　　例如，本世紀(jì)初發(fā)布的上一輪上海市城市總體規(guī)劃（1999-2020年），提出到2020年，上海市要形成一個(gè)人口總量1600萬左右、由“中心城-新城-中心鎮(zhèn)-集鎮(zhèn)”四級(jí)城鎮(zhèn)中心組成的城鎮(zhèn)體系及中心村共五個(gè)層次。其中，中心城（外環(huán)線以內(nèi)地區(qū)）人口約800萬；11個(gè)新城（寶山、嘉定、松江、金山、閔行、惠南、青浦、南橋、城橋及空港新城和海港新城）人口規(guī)模為20萬-30萬人；22個(gè)中心鎮(zhèn)，人口規(guī)模為5萬-10萬人；約80個(gè)集鎮(zhèn)，人口規(guī)模為1萬-3萬人；以及若干中心村，人口規(guī)模在2000人左右。

　　顯然，上一輪規(guī)劃對(duì)上海常住人口增長(zhǎng)的前景估計(jì)不足，由此又導(dǎo)致對(duì)各級(jí)城鎮(zhèn)中心的人口規(guī)模估計(jì)不足。2013年年末，上海市常住人口規(guī)模已達(dá)2415萬人，比2020年的規(guī)劃目標(biāo)1600萬人多了一半以上。

　　上海市的另一個(gè)重要規(guī)劃，2005年制定的“十一五”規(guī)劃對(duì)上海市城鎮(zhèn)體系提出了略為不同的設(shè)想。“十一五”規(guī)劃提出要建設(shè)“1966”城鎮(zhèn)體系，即一個(gè)中心城，九個(gè)新城（閔行、寶山、嘉定、青浦、松江、金山、奉賢南橋、臨港和崇明城橋），60個(gè)左右新市鎮(zhèn)，以及600個(gè)左右中心村。2010年制定的“十二五”規(guī)劃，基本上延續(xù)了“十一五”規(guī)劃對(duì)城鎮(zhèn)體系的構(gòu)想，只是將寶山與閔行視作中心城區(qū)的“拓展區(qū)”，郊區(qū)新城的數(shù)量也相應(yīng)地由九個(gè)減少為七個(gè)。

　　下面我們對(duì)上一輪上海市城市總體規(guī)劃實(shí)施以來，上海市城市規(guī)劃中關(guān)于城鎮(zhèn)體系的構(gòu)想存在的問題，作一個(gè)扼要的討論并提出相應(yīng)的政策建議，以期對(duì)2040年的上海研究和新一輪城市總體規(guī)劃修編工作有所幫助。

　　根據(jù)上海市統(tǒng)計(jì)年鑒提供的數(shù)據(jù)，2012年年末，上海市八個(gè)中心城區(qū)（黃浦、徐匯、長(zhǎng)寧、靜安、普陀、閘北、虹口、楊浦）常住人口共707.35萬人，這個(gè)結(jié)果與上一輪城市總體規(guī)劃數(shù)相比（外環(huán)內(nèi)人口800萬人），應(yīng)該說還比較接近。從2000年到2010年兩次普查數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)變化來看，中心城區(qū)常住人口總量幾乎保持不變，10年期間只增加了0.8%，其中黃浦（包括后來并入的盧灣）和靜安兩個(gè)核心區(qū)的常住人口分別下降了約25%和20%；位于中心城區(qū)邊緣的普陀和楊浦增長(zhǎng)較快。相比之下，位于城郊接合部的四個(gè)區(qū)，即寶山、閔行、嘉定和浦東新區(qū)，人口增長(zhǎng)明顯較快，合計(jì)增長(zhǎng)了近70%，其中閔行和嘉定都接近翻番。而地處郊區(qū)的四個(gè)區(qū)，青浦、松江、金山和奉賢，人口增長(zhǎng)最快，合計(jì)增長(zhǎng)了近84%，其中松江增長(zhǎng)了近一倍半。所以上海的人口增長(zhǎng)（不考慮崇明縣），是離城市中心越遠(yuǎn)增長(zhǎng)越快。這也對(duì)上海郊區(qū)的規(guī)劃提出了更高的要求。

　　如果將閔行和寶山這兩個(gè)中心城區(qū)拓展區(qū)包括在內(nèi)，中心城區(qū)在2012年年末的常住人口合計(jì)1155萬人。可以考慮在城市總體規(guī)劃中，將上述范圍的中心城區(qū)的人口規(guī)模控制在1200萬人左右。雖然近10多年來上海中心城區(qū)常住人口（或夜間人口）的規(guī)模變化不大，但其就業(yè)人口（或白晝?nèi)丝冢﹨s出現(xiàn)了大幅度增長(zhǎng)。黃浦區(qū)（包括原盧灣區(qū)）、靜安區(qū)等核心區(qū)的就業(yè)人口可達(dá)常住人口的三倍。這個(gè)巨大的潮汐運(yùn)動(dòng)人流無疑產(chǎn)生了巨大的通勤交通需要，并對(duì)城市交通體系構(gòu)成了巨大壓力。從城市規(guī)劃的角度來看，一個(gè)可能的對(duì)策是，政府規(guī)定今后中心城區(qū)的舊區(qū)改造，住宅（尤其是小戶型住宅）要在開發(fā)總面積中占一定比例（如日本東京規(guī)定為至少20%）。可適當(dāng)提高開發(fā)的容積率，以保證開發(fā)商獲得一定的回報(bào)。

　　新城問題的幾點(diǎn)思考

　　在新一輪總體規(guī)劃中，應(yīng)強(qiáng)調(diào)郊區(qū)新城建設(shè)緊湊型城市，將人口密度提高到每平方公里12000人左右，相應(yīng)地提高建設(shè)用地的容積率，重視公共空間和地下空間的開發(fā)利用，創(chuàng)造一個(gè)更加接近中心城的城市形態(tài)，為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)由中心城區(qū)向郊區(qū)新城轉(zhuǎn)移、為各類人才在新城的集聚和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供更加宜居宜業(yè)的環(huán)境。有條件的郊區(qū)新城可考慮建設(shè)區(qū)級(jí)中心商務(wù)區(qū)（CBD）。

　　上一輪城市總體規(guī)劃實(shí)施以來，上海郊區(qū)新城的“人氣”與經(jīng)濟(jì)發(fā)展都不盡如人意。其中的一個(gè)重要原因，是郊區(qū)新城規(guī)模過小，難以克服擁有巨量人口的中心城的強(qiáng)大向心力。建議新一輪城市總體規(guī)劃，將郊區(qū)新城的規(guī)劃人口規(guī)模提升到100萬左右（金山和崇明城橋新城的規(guī)模會(huì)小一些）。只有大大提高郊區(qū)新城的人口規(guī)模，才能使新城能充分利用規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益和集聚效益，營(yíng)造多姿多彩的生活環(huán)境和多元文化環(huán)境。

　　郊區(qū)新城發(fā)展不夠理想的另一個(gè)重要原因，是新城規(guī)劃建設(shè)的人口密度過低，過于稀疏的建筑、過寬的馬路、過多的大廣場(chǎng)和大綠地，使部分新城的空間形態(tài)介于城市與鄉(xiāng)村之間，其結(jié)果是教育、醫(yī)療設(shè)施，商業(yè)、文化和公交配套服務(wù)短缺，難以滿足各類居民尤其是高端人才的需要，難以形成理想的生活和商務(wù)環(huán)境。

　　在新一輪總體規(guī)劃中，應(yīng)強(qiáng)調(diào)郊區(qū)新城建設(shè)緊湊型城市，將人口密度提高到每平方公里12000人左右，相應(yīng)地提高建設(shè)用地的容積率，重視公共空間和地下空間的開發(fā)利用，創(chuàng)造一個(gè)更加接近中心城的城市形態(tài)，為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)由中心城區(qū)向郊區(qū)新城轉(zhuǎn)移、為各類人才在新城的集聚和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供更加宜居宜業(yè)的環(huán)境。有條件的郊區(qū)新城可考慮建設(shè)區(qū)級(jí)中心商務(wù)區(qū)（CBD）。

　　與提高密度相關(guān)的另一個(gè)問題，是郊區(qū)新城還要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)混合功能開發(fā)，首先是居住、工作和配套基礎(chǔ)設(shè)施和各類服務(wù)的功能更有效的混合，實(shí)現(xiàn)更多的新城人口在新城居住、在新城就業(yè)和在新城安家。規(guī)劃建設(shè)連接新城與中心城的大容量快速軌道交通。

　　上海郊區(qū)還有數(shù)量眾多的各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)。這些產(chǎn)業(yè)園區(qū)往往功能單一，土地利用率和產(chǎn)出率較低。應(yīng)該根據(jù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的區(qū)位和對(duì)環(huán)境與居民健康的影響，選擇部分園區(qū)或者融入郊區(qū)新城的建設(shè)規(guī)劃，或者進(jìn)行“市鎮(zhèn)化”再規(guī)劃和再開發(fā)，使它們轉(zhuǎn)變?yōu)榻紖^(qū)的市鎮(zhèn)。改革土地使用制度，將工業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合用地，放寬容積率限制，提高建設(shè)用地的利用效率和產(chǎn)出率。

　　關(guān)注“小城”現(xiàn)象與減少

　　中心村

　　可以預(yù)見未來上海由于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和勞動(dòng)生產(chǎn)率的提升，以及部分農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)地區(qū)的遷移，居住在中心村的農(nóng)業(yè)人口數(shù)量還將進(jìn)一步減少，并因此導(dǎo)致各類村落數(shù)量的進(jìn)一步減少。目前上海農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占地方生產(chǎn)總值的比例僅為約0.6個(gè)百分點(diǎn)，假定未來農(nóng)村人口減少到約占總?cè)丝诘?%，或75萬左右，每個(gè)中心村（包括周邊的自然村）的平均人口規(guī)模為2500人，則中心村的數(shù)量可減少到300個(gè)左右。

　　上一輪城市總體規(guī)劃提出的城鎮(zhèn)體系面臨的另一個(gè)問題是，上海在中心城-郊區(qū)新城-中心鎮(zhèn)（或新市鎮(zhèn)）三級(jí)城鎮(zhèn)體系外，又出現(xiàn)了一些常住人口規(guī)模為15萬人以上的城鎮(zhèn)中心，如浦東新區(qū)的川沙新鎮(zhèn)、松江區(qū)的九亭鎮(zhèn)、閔行區(qū)的浦江鎮(zhèn)等。崇明縣長(zhǎng)興島（長(zhǎng)興鎮(zhèn)）是一個(gè)工業(yè)化地區(qū)，規(guī)劃人口規(guī)模為25萬人。此外，上海目前在建的重大項(xiàng)目，如上海的虹橋商務(wù)區(qū)、浦東的迪士尼等，也將形成新的較大規(guī)模的城鎮(zhèn)中心。

　　根據(jù)上海市2010年人口普查資料，全市僅外來（非戶籍）常住人口超過10萬人的鎮(zhèn)就有20個(gè)（不包括納入“新城”的南橋鎮(zhèn)），其中超過15萬的有6個(gè)；如果將戶籍人口包括在內(nèi)，這些鎮(zhèn)的人口規(guī)模就更大了。顯然，將它們納入“新城”嫌規(guī)模過小，納入“新市鎮(zhèn)”又嫌規(guī)模過大。顯然，需要對(duì)相關(guān)規(guī)劃作出調(diào)整，將這些城鎮(zhèn)中心納入上海城鎮(zhèn)體系。

　　我們建議在“176”三級(jí)城鎮(zhèn)體系中，增加介于新城與中心鎮(zhèn)（或新市鎮(zhèn)）之間的第三級(jí)城鎮(zhèn)中心，不妨稱之為“郊區(qū)小城”，其規(guī)劃人口規(guī)模為15萬-25萬（平均20萬左右），其數(shù)量可達(dá)20個(gè)左右。當(dāng)然郊區(qū)小城的數(shù)量和人口規(guī)模還可以根據(jù)實(shí)際情況和未來發(fā)展趨勢(shì)作進(jìn)一步的論證。郊區(qū)小城建成區(qū)的人口密度應(yīng)達(dá)到每平方公里10000人或更多。

　　今后要將小城納入上海城鎮(zhèn)體系，在各類規(guī)劃中對(duì)小城的城市功能和教育、醫(yī)療和公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施和配套服務(wù)進(jìn)行更加全面的規(guī)劃和建設(shè)，強(qiáng)調(diào)混合功能開發(fā)，加強(qiáng)郊區(qū)小城與郊區(qū)新城或中心城的快速便捷的公交聯(lián)系等。

　　與此同時(shí)，適當(dāng)減少中心村的數(shù)量。目前上海市城鎮(zhèn)規(guī)劃包括了約600個(gè)中心村。可以預(yù)見未來上海由于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和勞動(dòng)生產(chǎn)率的提升，以及部分農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)地區(qū)的遷移，居住在中心村的農(nóng)業(yè)人口數(shù)量還將進(jìn)一步減少，并因此導(dǎo)致各類村落數(shù)量的進(jìn)一步減少。目前上海農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占地方生產(chǎn)總值的比例僅為約0.6個(gè)百分點(diǎn)，假定未來農(nóng)村人口減少到約占總?cè)丝诘?%，或75萬左右，每個(gè)中心村（包括周邊的自然村）的平均人口規(guī)模為2500人，則中心村的數(shù)量可減少到300個(gè)左右。

　　這樣，新一輪城市總體規(guī)劃中的城鎮(zhèn)體系可以由一個(gè)中心城、七個(gè)新城、20個(gè)左右小城、60個(gè)左右新市鎮(zhèn)，以及300個(gè)左右中心村組成。其中四級(jí)城鎮(zhèn)中心的數(shù)量、人口規(guī)模和人口密度如下所示：中心城數(shù)量為1個(gè)，規(guī)模1200萬人，人口合計(jì)1200萬人，人口密度15000人/平方公里；郊區(qū)新城為7個(gè)，規(guī)模100萬人，人口合計(jì)700萬人，人口密度12000人/平方公里；郊區(qū)小城20個(gè)，每個(gè)規(guī)模20萬人，人口合計(jì)400萬人，人口密度10000人/平方公里；新市鎮(zhèn)60個(gè)，每個(gè)規(guī)模3萬人，人口合計(jì)180萬人，人口密度8000人/平方公里。這里沒有包括未來中心村人口約75萬人。

　　上述所指的中心城包括已成為中心城區(qū)拓展的寶山區(qū)和閔行區(qū)，但是這兩個(gè)區(qū)的開發(fā)強(qiáng)度（即行政區(qū)劃內(nèi)建設(shè)用地占土地面積的比例）比其他中心城區(qū)應(yīng)明顯降低。關(guān)于上述上海市城鎮(zhèn)體系人口規(guī)模，即使未來上海的實(shí)際發(fā)展很可能突破該目標(biāo)，但建議的上海城鎮(zhèn)體系人口規(guī)模的結(jié)構(gòu)不會(huì)發(fā)生根本性的變化。