建設形成現(xiàn)代化的生態(tài)文明建設管理體制

　　體制改革是生態(tài)文明制度建設的組織保障。從實際出發(fā)，迫切需要解決部門間的協(xié)調、多元化的社會管理以及監(jiān)督問題，形成責權利統(tǒng)一、協(xié)調有序、運行高效、治理能力現(xiàn)代化的公共治理機構。

　　——生態(tài)文明建設的現(xiàn)行管理體系亟待完善

　　我國現(xiàn)行生態(tài)文明建設管理體制，存在一些亟待完善的地方。一是涉及部門多，職能交叉、相互扯皮、短期行為等問題在一定程度上存在；管理部門間溝通協(xié)調差，發(fā)布的數(shù)據(jù)相互矛盾，影響政府公信力。二是多元化的社會管理體制尚未建立，近年來環(huán)境保護領域的“鄰避運動”，表明公眾意見仍未能成為地方環(huán)境決策的重要依據(jù)。三是污染物排污許可制和企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度尚不健全，缺乏合理的損害賠償制度和嚴厲的責任追究制度。對污染環(huán)境的企業(yè)只是象征性的罰款，對盲目決策、造成嚴重資源環(huán)境后果的領導不追責，成為競相效仿的“逆導向”。所有這些，均應通過體制改革加以改變。

　　——構建生態(tài)文明管理體制的原則

　　具有國際視野。在全球化縱深發(fā)展的今天，世界是一個開放兼容的世界，是一個多樣化的世界。美國內務部管理自然資源、俄羅斯設能源礦產部、英國設能源和應對氣候變化部等，均顯示了部門設置在本國事務中的重要性。中國已成為世界第二大經濟體，構建生態(tài)文明體制，既要借鑒國外的做法，更應體現(xiàn)中國特色和文化傳承。

　　立足國情現(xiàn)實。我國自然資源管理部門按要素設置，如世界上只有我國設水利部，國土、海洋、林業(yè)等均設職能部門，且具有國家層面的空間管理性質；環(huán)保部已成為國務院組成部門。這是生態(tài)文明體制改革的基礎。

　　強調責任導向。應從解決我國生態(tài)文明建設面臨的重大問題出發(fā)，設立綜合協(xié)調部門、職能管理部門和監(jiān)督部門?？傊?，生態(tài)文明體制改革方向是大部制，目標是簡政放權、構建現(xiàn)代化的公共治理結構。試圖推倒現(xiàn)行體制、建立一個全新的治理結構是不現(xiàn)實的，畢竟機構改革是一項涉及部門職能調整、人員分流安置等的系統(tǒng)工程，難以一蹴而就。

　　——對生態(tài)文明管理體制建設的一些思考

　　完善生態(tài)文明管理體制。應按所有者和管理者分開、一件事由一個部門管理的原則，建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有權人職責的資源管理部門。若設立“資源委員會”，需明確各級的職能和分工，強化協(xié)調和監(jiān)督功能。鑒于我國自然資源所有制的復雜性，行政管理部門既可以按水、國土、生態(tài)、環(huán)境保護等要素設置，也可以按經濟增長與產業(yè)聯(lián)系的關系設置；應避免國土空間管理碎片化，也應防止職能交叉，降低行政管理效率。環(huán)境保護主管部門，應制定法規(guī)標準、規(guī)劃、政策，尤其應加強監(jiān)管，加大執(zhí)法力度。對山水林田湖進行統(tǒng)一保護、統(tǒng)一修復和統(tǒng)一監(jiān)管，需要對國土、環(huán)保、農業(yè)、水利、林業(yè)、海洋等部門管理的生態(tài)保護區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃，探索完善國家公園管理體制，減少“九龍治水”現(xiàn)象。應理順中央和地方關系，減少管理層級，提高地方政府對生態(tài)文明制度的執(zhí)行力。

　　加強政府、企業(yè)、公眾聯(lián)動，形成公共治理結構。生態(tài)文明建設，應強調政府引導，應強調企業(yè)社會責任，應讓社會組織承擔更多的社會工作，應強調公眾參與。當前有一種認識較為流行：“生態(tài)產品由政府提供”。但這種認識并不全面。管理學大師德魯克指出：“產品是生產出來的，而不是管理出來的”。生態(tài)產品也是如此。生態(tài)產品，可以理解為生態(tài)環(huán)境提供的服務；生態(tài)環(huán)境好，是全社會共同保護的結果，而不僅是政府管出來的；生態(tài)環(huán)境好，是生態(tài)文明的重要標志；但沒有人的行為文明，好的環(huán)境也會遭到破壞。應使全社會都能認識到，良好的生態(tài)環(huán)境，是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產力。政府、企業(yè)和公眾是生態(tài)文明建設的主體，必須將生態(tài)文明理念體現(xiàn)在日常生活中，形成節(jié)約資源、保護環(huán)境的產業(yè)結構、生產方式和消費模式。

　　強化責任追究。應由全國人大行使自然資源和生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管職能，在國土資源和環(huán)境保護主管部門內設一個或多個監(jiān)察局，承擔各領域的監(jiān)察工作，形成國有自然資源資產所有權人和國家自然資源管理者相互獨立、相互配合、相互監(jiān)督的管理體制。應當強化生態(tài)紅線約束，建立一套目標體系、考核辦法和獎懲機制，對管理部門的績效加以評價和考核，對領導干部實行離任審計和責任終身追究制度。國外實行的主管部門領導對重大責任事故“引咎辭職”的做法，值得借鑒。

　　總之，在生態(tài)文明建設中，應轉變政府主導為政府引導，減少行政審批，做到“法無授權不可為”；“制定市場游戲規(guī)則”，讓市場充分發(fā)揮作用，滿足社會成員日益增長的基本公共服務和生態(tài)產品需求。