（三）中等收入陷阱國家：戰(zhàn)略和體制缺陷導(dǎo)致的高水平、低質(zhì)量城鎮(zhèn)化

　　戰(zhàn)后，拉美和亞洲、非洲等地區(qū)城鎮(zhèn)化取得了令人矚目的發(fā)展。2012年，拉美城鎮(zhèn)化率達(dá)到79%，與高收入國家80.2%的水平基本持平，但人均GDP只有其四分之一，“過度城鎮(zhèn)化”特征明顯。

　　首先，由于戰(zhàn)略失誤導(dǎo)致工業(yè)化遭遇重大挫折，城鎮(zhèn)化發(fā)展拉力不足。戰(zhàn)后，拉美國家一度取得了令人矚目的成就，通過實(shí)施進(jìn)口替代戰(zhàn)略建立了比較完整的工業(yè)體系。然而，未能抓住戰(zhàn)略機(jī)遇促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，長期僵化執(zhí)行進(jìn)口替代戰(zhàn)略，導(dǎo)致勞動(dòng)生產(chǎn)率低下、經(jīng)濟(jì)效益增長緩慢，制約了工業(yè)化持續(xù)推進(jìn)。1982年爆發(fā)的拉美債務(wù)危機(jī)，更直接導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)持續(xù)衰退，收入分配關(guān)系嚴(yán)重惡化，社會(huì)問題日趨尖銳，對城鎮(zhèn)化進(jìn)程影響很大。特別是大量農(nóng)民無序涌入城市，貧困人口在城市集聚成為其城鎮(zhèn)化的典型特征。

　　其次，政府對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化中的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題應(yīng)對不力。拉美國家長期奉行經(jīng)濟(jì)自由主義，對如何處理好政府和市場的關(guān)系缺乏深刻認(rèn)識(shí)和有力舉措。一方面，城鎮(zhèn)化缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，大量人口無序涌入城市，中心城市畸形發(fā)展，區(qū)域發(fā)展很不平衡。另一方面，對城鎮(zhèn)化中的社會(huì)問題不夠重視，貧富差距巨大、城市貧困和城市犯罪問題嚴(yán)重，社會(huì)矛盾不斷激化。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，拉美國家自主發(fā)展能力普遍不足，經(jīng)濟(jì)受制于人，政策自主調(diào)控的余地有限。

　　第三，歷史形成的土地制度使得城鎮(zhèn)化缺乏堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在長期殖民統(tǒng)治下，拉美國家形成了種植園經(jīng)濟(jì)和大土地制度。但此后拉美國家并未完成社會(huì)改造，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)模式和土地制度依然占據(jù)主導(dǎo)地位。這一方面導(dǎo)致農(nóng)業(yè)部門對工業(yè)化缺乏足夠的需求和動(dòng)力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代工業(yè)起步幾乎完全由初級(jí)產(chǎn)品出口帶動(dòng)，農(nóng)業(yè)發(fā)展相對滯后。另一方面，廣大無地農(nóng)民難以在初級(jí)產(chǎn)品出口中獲取應(yīng)有收益，生存條件惡劣，無法在農(nóng)村立足，進(jìn)而無序涌入城市，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率降低和農(nóng)村凋敝。

　　第四，貧民窟等社會(huì)問題的治理已得到重視并取得了初步成效。2007年，巴西還有700萬人居住在貧民窟，占總?cè)丝诘?.8%。大面積貧民窟的存在，不僅形成了城市二元結(jié)構(gòu)和龐大的非正規(guī)部門，加劇了城市貧困問題，擾亂了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序，更易導(dǎo)致社會(huì)分化，是滋生犯罪和社會(huì)動(dòng)蕩的溫床。近年來，拉美國家采取了一系列治理措施，尤其是把貧民窟治理與解決貧困和社會(huì)排斥問題更多地結(jié)合起來，加強(qiáng)貧民窟規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施改造力度，實(shí)施更加積極的反貧困政策，實(shí)施“貧民居住區(qū)社區(qū)計(jì)劃”等政策促進(jìn)社會(huì)融合，鼓勵(lì)各類社會(huì)組織參與貧民窟治理等，取得了一定成效。

　　拉美等中等收入陷阱國家的城鎮(zhèn)化，是由于戰(zhàn)略和體制缺陷導(dǎo)致的高水平、低質(zhì)量的城鎮(zhèn)化。其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，使我們更加深刻地認(rèn)識(shí)到工業(yè)化與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的重要性，為城鎮(zhèn)化健康發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)和制度基礎(chǔ)。

　　（四）資源驅(qū)動(dòng)型國家：水平較高、質(zhì)量有待提升的城鎮(zhèn)化

　　在戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，沙特、伊朗、委內(nèi)瑞拉等國石油資源豐富的國家獲得了長足發(fā)展，積累了大量石油資本，城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展，一些國家已基本完成城鎮(zhèn)化。

　　這是一條特殊的資源驅(qū)動(dòng)型城鎮(zhèn)化道路。總體上，這些國家具有以下特點(diǎn)：首先，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相對單一，石油開采及相關(guān)產(chǎn)業(yè)比重很高，科技創(chuàng)新不活躍，人力資本素質(zhì)提升緩慢。其次，經(jīng)濟(jì)增長的包容性不足，石油收益較多集中在少數(shù)權(quán)貴階層手中，普通民眾分享不足，收入分配差距較大，即使是委內(nèi)瑞拉，2008年基尼系數(shù)仍高達(dá)0.495。三是多數(shù)國家尚未完成現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，尤其是一些中東、北非國家，宗教因素影響深遠(yuǎn)，政權(quán)更迭和社會(huì)動(dòng)蕩不斷。

　　資源驅(qū)動(dòng)型國家的城鎮(zhèn)化是在超額石油資源收益推動(dòng)下超常規(guī)實(shí)現(xiàn)的。城鎮(zhèn)化水平與本國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際所處階段不一致，屬于水平較高、質(zhì)量有待提升的城鎮(zhèn)化。特別是如果不能處理好現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中的若干重大關(guān)系，較高的城鎮(zhèn)化水平反而更易引發(fā)社會(huì)沖突，2011年中東、北非政局動(dòng)蕩就值得引起反思。

　　綜合比較分析，可以歸納出比較成功的城鎮(zhèn)化需要具備的一組必要的體制和政策條件。

　　首先，要處理好土地問題，著力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化早期，應(yīng)相對公平地分配土地，賦予農(nóng)戶完整的土地權(quán)能，解決好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的監(jiān)督問題。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，要在農(nóng)戶和政府之間合理分配土地增值收益，實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。同時(shí)，始終重視扶持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展，通過綜合性措施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，避免城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袃?nèi)部二元結(jié)構(gòu)，以及城市社會(huì)問題的集中爆發(fā)。

　　其次，要持續(xù)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和升級(jí)，不斷創(chuàng)造城鎮(zhèn)非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)。應(yīng)隨著發(fā)展階段變化合理調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，特別是經(jīng)濟(jì)起飛之后要實(shí)施開放和市場導(dǎo)向的戰(zhàn)略，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，通過競爭促進(jìn)產(chǎn)業(yè)持續(xù)升級(jí)。應(yīng)高度重視人力資本投資，營造有利于創(chuàng)新創(chuàng)造的制度環(huán)境，為所有人提供平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、分享現(xiàn)代化成果的機(jī)會(huì)。

　　第三，要不斷創(chuàng)新城市治理機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)融合，實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展。應(yīng)適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)向城市社會(huì)的轉(zhuǎn)型，積極構(gòu)建公正、嚴(yán)密和精巧的法治體系，有效降低社會(huì)交易成本。應(yīng)把握全球化深入發(fā)展、公民政治覺醒、社會(huì)信息化等趨勢，不斷推進(jìn)公眾參與機(jī)制的漸進(jìn)性完善，合理回應(yīng)公眾對城鎮(zhèn)化的參與訴求。應(yīng)積極有效應(yīng)對城市社會(huì)問題，強(qiáng)調(diào)社會(huì)融合，實(shí)施靶向性的城市扶貧政策，縮小收入差距，不斷提升公民道德水平。

　　第四，要大力提升城市管理能力，有效防治城市病。城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，尤其是大中城市發(fā)展，會(huì)帶來一系列生態(tài)環(huán)境等問題，如果處理得不好，就會(huì)引發(fā)城市病，進(jìn)而影響整個(gè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)系統(tǒng)的健康運(yùn)行。正反兩方面經(jīng)驗(yàn)表明，針對這些問題產(chǎn)生的根源，不斷完善法律法規(guī)體系，提升城市管理的科學(xué)化、制度化水平，是有效防治城市病的根本。

　　第五，要引導(dǎo)形成有利于城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的社會(huì)預(yù)期。應(yīng)管理好居民對社會(huì)福利水平的預(yù)期，把握好社會(huì)福利提升的節(jié)奏，既要隨著發(fā)展水平提升相應(yīng)提升福利水平，也要使之保持在經(jīng)濟(jì)可承受的范圍內(nèi)。特別是管理好公眾對土地價(jià)格的預(yù)期，為城市基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展創(chuàng)造良好條件。