城鎮化的直觀表現是人口和經濟社會活動在特定的相對狹小地域范圍內的積聚。從更廣的視角看，城鎮化是一個國家（地區）走向現代化過程中同步發生的多維結構變化中的一維。凡是成功實現現代化的經濟體，其城鎮化水平和質量都達到了較高水平。在現代化過程中，與城鎮化相伴發生其他重要的結構變化包括產業結構和就業結構非農化；消費結構升級，消費理念變化，家庭內部的自我服務轉向社會化的專業性服務；傳統城鄉二元結構逐步彌合，城市內部社會組織結構重構；就業質量提升，勞動保護狀況改善，勞動時間縮短，勞動關系不斷變化；社會治理結構不斷變化，公眾參與程度和決策透明度逐步提高；公共財政的出現和公共服務均等化機制的形成和完善；國土開發、資源利用與污染排放空間分布格局變化；在全球分工和價值鏈體系中所處地位不斷升級，貿易條件不斷改善等。

　　如果把城鎮人口占總人口比例作為城鎮化水平的話，那么城鎮化的質量是指能否協調地推動上述諸方面結構升級和轉變。

　　成功邁入現代化行列的國家（地區）的歷史經驗表明，城鎮化不是一個線性勻速發展的過程，而是要經歷三個不同的階段。第一個階段是相對緩慢的階段，第二個階段是城鎮化水平快速提升，經濟社會結構深刻變化并推動城鎮化質量逐步提高的階段，第三個階段是逐步走向成熟的階段。相對于先發國家而言，越是后發的經濟體，這樣的三階段特征體現得越明顯。在各個階段同步提升城鎮化水平與質量，是這些國家（地區）的一條基本經驗。更值得關注的是，在承前啟后的第二個階段同步提升水平和質量，是順利跨入第三階段，實現工業化、城市化和現代化的前提條件。

　　而陷入中等收入陷阱和低收入陷阱的國家（地區）的教訓表明，城鎮化的水平和質量并不會自然而然同步提升，這些國家不能邁入城鎮化成熟階段并進入高收入社會的原因之一，就是未能在城鎮化發展的第二個階段同步提升水平與質量，最終導致城鎮化水平本身也陷入緩慢提升甚至停滯的局面。

　　正反兩方面的經驗教訓表明，同步提升城鎮化的質量和水平，最大的挑戰在第二階段，尤其是第二階段的中后期。對于后發追趕型經濟體而言，由于第二階段所用時間更短、城鎮化推進速度更快，所以，挑戰更為嚴峻。而正反兩方面的經驗教訓表明，這個階段既是矛盾的凸顯期，通常也具備解決各種矛盾的物質條件。關鍵在于能否正視各種矛盾和問題，實施包容性發展戰略，及時、主動地調整體制和政策，正面應對諸如社會融合、產業發展和就業機會創造、環境污染、收入差距拉大等經濟社會問題，為城鎮化邁入成熟階段奠定堅實基礎。

　　與國際經驗進行對比，我國城鎮化道路與東亞成功追趕型經濟體比較相似，截至目前，我國城鎮化發展大體上是比較成功的、健康的。同時也要認識到，我國目前正處于城鎮化快速發展階段的中后期，也積累了不少矛盾和問題，這固然有客觀必然性，且其他成功經濟體也都曾經歷過，但必須認識到，這些矛盾和問題不會自然而然消失，也不會通過簡單的一兩項政策就能一蹴而就地解決。必須借鑒國際經驗，采取系統的措施，同步提升城鎮化質量和水平，才能夠順利跨入城鎮化成熟階段，進而實現現代化。

　　本報告分為四個部分。第一部分概要回顧全球城市化歷程，介紹目前全球城市化現狀、新趨勢與新挑戰。第二部分分四種類型歸納城市化的經驗和教訓。第三部分歸納城市化尤其是第二階段的經驗教訓。第四部分總結對我國城鎮化發展的若干重要啟示。

　　一、全球經濟社會活動空間格局已進入城市為主的時代

　　（一）迄今為止人類城市化發展的三個階段

　　人類發展史基本上就是由農村社會向城市為主的社會的過渡時。全球城市化發展大致經歷了三個階段。第一個階段是1850年以前，即工業革命以前以及工業革命還局限在其起源地——英國而尚未廣泛傳播的時期。該階段城市和城市化進程非常緩慢，公元100年全球城市化率約為4．7％，1850年也僅僅為6．4％，將近兩千年的時間里，城市化率只提高了1．7個百分點。當時城市規模也比較小，1800年全球只有中國北京的人口超過100萬，到1850年，也只有倫敦、北京等城市的人口超過100萬。

　　第二階段是1850—1950年，工業革命推動人類城鎮化進入加速發展時期。因工業革命興起的大規模工業生產，吸引并聚集了大量人口，促進了城市形成和擴大。全球城市化平均水平迅速提高到29．4％，一百年內提高了約4倍。這個時期全球市場化的主要帶動地區是歐洲和北美。這些地區的國家基本上在1850年到1914年（一戰爆發）期間就完成了城市化，英國城鎮化水平達到70％，美國達到50％（1920年）。

　　第三個階段是1950年至21世紀頭十年，世界城市化發展速度趨緩并穩步進入城市為主的時代。近60年時間里全球城市化水平提高了22個百分點左右。截止到2011年全球總人口69．74億，生活在城市的人口36．32億，城市化達到了52．1％。可以說人類經濟社會活動的空間分布結構，已經進入以城市為主的新階段。1950—2011年期間欠發達國家城市化率水平提高28．9個百分點，高于發達國家和地區近6個百分點，成為推動全球城市化的重要力量。2011年，歐洲除部分島國、南歐和東歐國家城市化率較低外，其他國家城市化率基本上都達到了60％以上的水平；北美國家城市化率較高，均超過了80％的水平。

　　這個階段全球城市規模結構體系演變的主要特點是特大城市集聚的人口比重越來越大。超大規模城市數量增幅顯著，2011年全球超過1000萬人口的城市數量為359個，比1970年增加了8倍之多；占全部城市數量的比重也由1970年的2．8％增長至約9．9％。與此同時，低于50萬人口的城市盡管數量有所增加，但這些城市人口占總人口比重由1970年的61．6％降至2011年的50．9％，下降了約10個百分點。根據聯合國的有關預測，2015年，還將進一步下降至42％，屆時千萬以上人口城市在總人口所占比重將達到13．6％，將超過50萬—100萬人口城市所占比重。

　　盡管這個階段全球城市化率提升速度比前一個階段慢，但由于本階段全球總人口規模急劇增長，所以，城市人口規模的增量和增長速度都大大高于前一個階段。

　　（二）各國城市化現狀：質量和水平參差不齊

　　第一，各國城市化的水平參差不齊。根據世界銀行的數據統計，2011年全球211個國家（地區）城市化率分布在10％—100％的大跨度區間上，低于20％的國家有14個，129個國家（地區）的城市化水平超過了50％，46個國家的城市化率水平超過了80％。

　　第二，各國城市化質量也相差懸殊。人口規模超過1億的國家中，只有美國和日本兩個國家實現了高質量城市化。人口規模超過5000萬的國家中，只有德國、法國、英國、意大利、韓國實現了高質量的城市化。1000萬以上人口國家中，西班牙、加拿大、澳大利亞、荷蘭、希臘、葡萄牙、比利時、匈牙利等國家實現了高質量城市化。總體而言，發達國家城市化質量較高，除了少數城市外，大部分城市的產業競爭力較高，公共服務質量較好，社會融合度較高。而發展中國家城市化質量總體上不高，絕大部分城市產業缺乏競爭力，公共服務差，貧民窟大量存在，社會融合程度較差。

　　綜合來看，已實現現代化的國家城市化率均較高，但高城市化率并不一定意味著現代化。在發展中國家中，有些國家雖然城市化水平較高，但質量并不高，整個國家也并沒有實現現代化。由此可見，較高水平的城市化最多只是一個國家實現現代化的必要條件，而高質量和高水平的城市化才是一個國家現代化的充分必要條件。

　　（三）新趨勢與新挑戰

　　人類已經進入城市為主的時代，未來城市化還會繼續發展。未來城市化發展將在不同于以往的背景下展開，需要應對不同于以往的挑戰。

　　第一，主要由發展中國家城市化水平提升驅動，未來人類社會將由目前城市為主的格局逐步漸變為城市占支配地位的格局。按照聯合國的預測，從2011年到2050年全球將新增人口23．32億，城市人口增長26．2億。全球農村地區人口的數量及其占總人口的比例都將在2020年前后開始絕對降低。2050年全球人口將增長到93．06億，城市人口增長到62．52億，城市化率將達到67．2％。由于發達國家城市化率目前已解決飽和水平，而且人口生育率降低，所以，未來全球新增的城市人口中93．7％來自于目前的發展中國家。

　　第二，發達國家和發展中國家未來的城市化都將受到一些新因素的重大影響。

　　（1）全球化深化。全球化本質是全球范圍內資源和生產要素的優化配置。雖然從一般意義上講，全球化背景下各類要素都可以在全球范圍內流動和重新配置，但從目前觀察到的情況看，要素流動格局呈現出一定程度的不對稱性，具體而言，高端人才流動性遠遠高于中低端人才；資本流動性遠遠高于勞動力；發達國家對發展中國家消費模式、生產模式、產業結構、治理模式等方面的影響，總體而言大于發展中國家在這些方面對發達國家的影響。

　　（2）全球化在很大程度上表現為各國城市的全球化。全球分工網絡首先體現為城市互動形成的網絡，全球要素流動也首先體現為各國城市之間的要素流動。這不僅能夠要求一國的城市能夠躋身全球城市分工網絡，同時要求各國協調好內部要素流動，既實現城鄉和區域之間的協調發展，也能夠對關鍵節點城市形成有力支撐。

　　（3）技術進步。20世紀80年代以來信息通信技術的突破和廣泛應用，帶動了上一輪全球范圍內的高速增長。2008年底發達國家爆發的金融危機波及全球。展望未來，能夠啟動新一輪經濟增長，特別是發達國家經濟增長的根本力量，仍然是新的重大技術突破。信息通信技術的深度普及和應用，清潔能源的發展，新材料的出現，生物技術的發展等，都有可能成為潛在的突破點。目前有學者提出，人類社會正在啟動第三次工業革命，可能是能源和信息技術發展所帶動，也可能是信息技術驅動下的制造業升級所帶動。新技術突破將對城市產業分工格局產生重大影響。交通技術特別是高速交通技術的發展，極大地改善了城市之間的連接性，將對城市空間格局和全球產業分工格局繼續產生重要影響。

　　（4）全球治理模式和治理議題的影響。隨著全球化深入和各國經濟發展，許多議題越來越超出主權國家的治理范圍，需要在全球范圍內進行協調才能夠有效解決。諸如應對氣候變化、維護全球政治、經濟和金融穩定、控制傳染病等全球性公共產品，成為擺在人類面前的新的重大議題，相應的全球治理結構也在孕育著新的深刻變化。一個重要趨勢是多種多樣的城市聯合體在應對這些議題方面，扮演著越來越重要的角色，它們積極主動進行探索，一定程度上走在了主權國家前面。

　　（5）各國民眾權利和平等意識的普遍增強。美國著名戰略思想家布熱津斯基把這種現象稱為“全球政治覺醒”（Ｔｈｅ ｍａｓｓｉｖｅ ｇｌｏｂａｌ ｐｏｌｉｔｉｃａｌ ａｗａｋｅｎｉｎｇ）。這種趨勢對于一國國內政治、經濟和社會制度的變化，具有難以預計、難以把控的重大影響；對國際關系也有重要影響。全球政治覺醒將導致各國城市中業已存在的二元結構問題更加凸顯，并且和日益普及的信息通信技術相互疊加，深刻影響著公眾采取大規模聯合行動的模式。實施包容型城市發展政策，或者形成包容型城市，將成為未來發達國家和發展中國家共同面臨的嚴峻挑戰。

　　上面這些因素或直接或間接地對城市化和城市發展產生重要影響。而且，這些因素相互之間也并不獨立，而是有著復雜的反饋和互動關系。從而也將對城市化和城市發展產生影響。

　　第三，發展中國家提升城鎮化質量的挑戰更加緊迫和嚴峻。與城市化水平不斷提升的確定性趨勢相比，發展中國家面臨的更大挑戰是提升城市化質量，提升產業競爭力，創造大量高質量就業機會，實現包容性發展，改善生態環境，提升治理水平等。首先，發展中國家還需要在新的全球力量格局、全球秩序和全球治理議題之下應對這些挑戰，可供借鑒的歷史經驗并不多，發達國家走過的道路的可復制性不強，需要立足自身實際進行不懈探索。其次，發展中國家城市化面對著遠比先行國家歷史早期多得多的軟硬約束條件。最后，隨著全球化深化和信息技術的發展，發達國家基于自身物質條件提出的具有道德意義的經濟社會保障標準，日益為發展中國家公眾所向往，對發展中國家的應對能力提出了更高要求。

　　二、不同背景和稟賦條件下的四種城市化模式

　　工業化是推動城鎮化發展的主要驅動力；此外，移民（殖民）、貧困人口的空間聚集、城市服務業發展等也對城市化具有重要影響。不同歷史階段、不同國際環境、不同稟賦條件、不同社會制度之下，各國走出了不同的工業化和城鎮化道路。綜合考慮多種因素，可以把各國城鎮化類型分為如下四類。

　　第一類是先發國家，以美國、英國、德國、法國等為代表。這些先發國家在工業革命推動下，二戰之前已基本完成城鎮化，經濟發展與城鎮化發展同步邁上了較高水平。

　　第二類是二戰后實現快速城鎮化的發達國家（地區），以日本、韓國、中國臺灣等為代表。這些經濟體把握住二戰后全球經濟發展的機遇，在較短時期內實現了工業化和城鎮化的高質量、快速協調推進。

　　第三類是工業化和社會發展水平相對較低，更多地由貧困人口在城市過度聚集推動城鎮化率達到較高水平的國家，以巴西、阿根廷、墨西哥、玻利維亞等拉美國家及部分中東、北非國家為代表。

　　第四類是主要依靠資源驅動達到了較高的城鎮化水平和較高收入水平的國家，以沙特、伊朗、委內瑞拉等石油生產國為代表。這些國家依賴本國豐裕的資源稟賦，特別是石油資源實現了以產業的非平衡發展為特征的快速工業化和城市化，在較短時期內達到了較高的城市化水平。

　　此外，還有為數不少的國家尚未實現經濟起飛，城鎮化仍然處于在第一階段的緩慢發展過程中的國家和地區。

　　以上類型的比較分析，對我國城鎮化發展具有重要借鑒意義。不過，考慮到我國人口規模、所處階段、資源稟賦等因素，著重分析前三類。對其他情形不予涉及。

　　（一）先發國家：長期歷史探索中實現城鎮化水平和質量的同步提升

　　英國、美國等先發國家的城鎮化道路，既體現了其作為工業革命領先者的特點，也體現了其所處時代的歷史特征。

　　首先，這些國家通過工業革命開辟了人類由農業社會邁向城市社會的新紀元，工業化和城市化的互相促進是其城鎮化的主要驅動力。發源于英國的工業革命，引發了商品制造方式、制造地點和企業組織形式等的深刻變革，促進了勞動分工和專業化生產，建立了全新的工業經濟體系，成為推動城市人口聚集的強大動力。城市發展也為工業生產提供了基礎設施、勞動力市場和消費市場，提高了生產效率。由于需要自己進行包括技術和制度在內的全面探索，這些國家普遍經歷了百年以上才達到城鎮化飽和水平，最終實現城鎮化。

　　其次，先發國家城鎮化是在舊殖民體系和世界格局下展開的。一方面，它們通過殖民掠奪、對外貿易和侵略戰爭為城鎮化積累了大量資本；另一方面，在國際經濟秩序和全球治理格局極不合理的背景下，它們推進城鎮化面臨的資源環境壓力尚未凸顯，形成了“高投入、高消耗、高污染”的粗放發展模式和“先污染、后治理”的道路，曾經付出了巨大的資源環境代價。

　　第三，這些國家城市化是伴隨著資本主義制度形成和演變而逐步推進的。早期自由競爭的市場機制的自發作用巨大，產業孕育與壯大、人口流動等，甚至早期的城市布局和基礎設施等，都以私人部門的力量為主。后來，隨著經濟社會發展，國家與政府在諸如改善基礎設施、防止傳染病、改善勞動關系、控制收入差距等規劃、衛生、社會保障領域的職能逐步加強。如英國城市公共衛生體系的建立、法國對巴黎的規劃和建設、德國城市規劃體系的確立等。政府與市場有機結合，是這些國家城市化質量提升的重要保障。

　　最后，先發國家在城鎮化過程中同樣經歷嚴重的社會和環境問題，公共政策適時轉型和雄厚的經濟實力，是其有效應對社會危機的重要途徑。城鎮化是一個人口大規模遷移、人類聚居方式變化的過程，對基礎設施、居住環境、生態系統、社會關系都有著廣泛而深刻的影響，尤其是在城鎮化快速發展時期，這些矛盾更易積累，如果處理不當就會引發社會問題。19世紀早期，由于農村人口大量涌入城市，基礎設施和公共服務嚴重不足，英國城市遭遇了嚴重的城市公共衛生和環境問題，城市空氣污濁、污水橫流、傳染病流行，死亡率遠高于農村地區。英國及時調整了公共政策和城市規劃，先后在1848年頒布了《公共衛生法》，1866年頒布了《環境衛生法》，1956年實施了世界上第一部《空氣清潔法》，實施了一系列環保政策，投入了大量財力物力，經過百余年的努力，終于徹底治理了城市環境問題。德國在19世紀后半葉實現了趕超，在第二次工業革命推動下，城鎮化快速發展，也產生了城市人口暴增、公共衛生和環境污染等問題，還面臨著工人階級政治、經濟斗爭的嚴峻挑戰。俾斯麥政府在1883年頒布了《醫療保險法》，對工人因患病、事故、傷殘和年老等出現的經濟困難進行社會救濟，開啟了社會保障制度的先河，大大促進了社會轉型。美國在進入城鎮化快速發展階段后，城市環境和居住條件惡化、城市貧困和犯罪等問題日益突出。19世紀末，美國掀起了城市美化運動，實施了住房改革，1937年通過了《住房法案》，這些措施對于完善城市規劃、改善城市景觀、消除城市貧困、改善居住環境起到了重要作用。

　　總之，先發國家城鎮化是在特定歷史條件下發展和演化的，普遍經歷了百年以上時間。它們的許多具體做法和措施在今天的發展中國家已不再直接適用。不過，它們牢牢把握住工業革命的歷史機遇，實現工業化和城鎮化的良性互動、協調發展，充分發揮市場機制的作用，合理發揮政府在制定公共政策和糾正市場失靈中的作用，積極應對城鎮化快速發展過程中的社會和環境問題，及時調整政策、完善城市治理、促進社會轉型等歷史經驗，仍具有重要的借鑒意義。