半拉子工程惹的禍

　　以上是說，即便為了“人的城市化”，城鎮內外農地農房的合法轉讓，也是一個不可或缺的條件。如果說城市化有一個中心議題，那么在我看來，它就是如何變革原來那一整套財產權利制度，使之適應大規模人口流動、集聚的新要求。其實，上世紀80年代以來城市化的加速，正是圍繞“重新界定權利”這條線索展開的。正因為突破了城鄉分割，終結了糧食和農副產品統購統銷的體制，適時開放農民進城經商務工，才給數億農民提供了“人往高處走”的機會。隨著大批農民工進城，便于他們在城市先落腳、再落戶的一連串改革，也就陸續提上日程。其中，為農民工及其家庭所能承受的住有所居——這是當務之急——以及病有所醫、學有所教、老有所養，就帶著各自不同的緊迫性，相繼列入城市化要解決問題的單子。

　　問題是，1980年代開局勢如破竹的改革，后來受過氣觀念與既得利益的雙重束縛，在相當一個時期停滯不前。漸進改革策略的真諦在于持續“進”、不斷改。不進而停，落下一個部分改、部分未改的體制，就很像一個“半拉子工程”，久拖不改，有成為爛尾樓的危險。這方面，城鄉土地轉讓制度算得上是一個典型。

　　我在《城鄉中國》里，花了不小的篇幅梳理土地市場化改革的來龍去脈，也評述其成就與局限。基本脈絡，是改革30多年，城鄉土地制度還是一個二元架構——城市的國有土地政府有權向市場轉讓，但農村集體土地卻仍然被限于自給自用，非被征用之后，才可以經政府之手向市場轉讓。這個半拉子工程，形成了一個“政府一手征地、一手賣地”的制度怪胎，資源配置效率日趨低下，收益分配不公日趨嚴重，引發的社會沖突越來越難以承受。

　　癥結就是改著改著、卻又停了。原先指令計劃體制下的土地配置，國有范圍內靠行政指令劃撥，集體范圍內按成員身份分配，城市、工業要用農村土地則靠國家征用。改革開放大潮一起，這套土地制度守不住了，特別是外資進入、民企崛起，要給“非公經濟”無償劃撥國有土地、分派集體土地，師出無名。于是，逼出了一個“土地使用權可轉讓”，新時期以轉讓權為支點的“新土改”，終于破題。

　　值得一提的是1988年憲法修正案。總共就是兩條，一條給民企以合法地位，一條給“土地使用權的轉讓”以合法地位。兩條之間的邏輯關系，一目了然：非公經濟總要在地上得以立足，才可能生存和發展，如果土地依舊不得轉讓，民企外企依舊不可合法獲得可使用之地，那承認非公經濟的合法地位，還有什么實際意義？反觀今日一些流行之見，眩目動聽，但就是對這兩者之間極端重要的關聯，完全不甚了了。

　　很明確，1988憲法修正案的土地準則，是“土地的使用權可以依法轉讓”，而不是“惟有城鎮國有土地的使用權才可合法轉讓”。既然中華人民共和國只有國有土地和集體土地這兩種土地所有權，那么國有土地的使用權可轉讓，集體土地的使用權當然也可轉讓。主張“同地同權”，根據就是1988年憲法修正案。

　　憲法理應貫徹到所有其他法律法規之中。1988年年底，修訂的“土地管理法”明確，“國有土地和集體所有的土地的使用權（都）可以依法轉讓”，這符合憲法準則。至于附加的那句——“土地使用權轉讓的具體辦法，由國務院另行規定”——可以看作是對國務院的一項法定委托：制定具體辦法，承認、保障并便利兩種土地使用權依法轉讓。1990年，“城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例”出臺，部分完成了上述法定委托。但是另外一部分，涉及9億多農民的集體土地的轉讓權，卻再也沒有一個具體辦法出臺。2007年之后，地方人大有過一些關于集體土地流轉的規定，但全國性法律到今天還是付之闕如。

　　更值得重新檢討的是，1998年再次修訂的“土地管理法”，不但沒拿出集體土地使用權轉讓的具體辦法，反而出現以下新表述：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。個人之見，此項“不得”，有直接違背憲法準則之嫌，即使加上緊接其后的那個但書（“但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外”），事情也好不了多少。第一，這里直接規定了“不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”；第二，“除外”范圍，僅限于“符合土地利用總體規劃并取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的”——大量其他農村建設用地，那就對不起了。

　　如此不但不再繼續改，還往回收，就給城鎮內外已大量出現的“出租或出售”之農地農宅，來了一個體制方面的釜底抽薪。試想，宅基地“轉讓用于非農業建設”，原本無法律禁止，又有市場有效需求的支持，已經大量發生。突然被宣布為“不得”，那所有實際上已入市轉讓的農宅勢必連帶面臨合法性問題。問題是，宣布“非法”所依之法，本身合憲嗎？華生揮舞“真正法治”的大旗對此首肯，我則持相反的看法，認為上述法條直接違背現存憲法準則。從表達上看，對農民集體土地使用了“不得……除非”的句式，對國有土地的轉讓則無同類限定，也有悖于同地同權。

　　進入新世紀之交，禁、限入市的范圍還直接擴大到了農宅本身。正如《城鄉中國》梳理過的，即便在人民公社時代，農宅作為農民私有財產的地位也是明確得到承認的——社員享有“買賣或者租賃房屋的權利”，“由買賣或者租賃的雙方訂立契約”。可是，1999年國務院辦公廳一紙通知，宣布“農民住宅不得向城市居民出售”。2007年還是國務院辦公廳一紙公文，規定“農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農村住宅或者‘小產權房’”。查“國務院辦公廳的職責”，沒說這個最高行政辦公機關有權立法和頒布行政法規啊？但是到了華生這里，農房入市轉給非本村人士，卻一概成了“和走私行為一樣的”非法！

　　2007年頒布《物權法》，本來是界定農房宅基地權利的一次重要機會。但最后發布的文本對此只寫了一句，“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定”。本該由財產法來規范的權利，卻繞回去“適用土地管理法等法律和國家有關規定”——不清楚其中是不是也包括了上引政府辦公廳的公文？這可是事關9億農村戶籍人口最基本的財產權利，模糊一句帶過，留下一片任由解釋和執行的無限空間。

　　反正從1990年至今，國有土地轉讓早就風生水起，但集體土地依法轉讓的辦法終究沒有出臺。不但如此，禁止、限制農地農房入市的規定卻日趨“完善”。若問為什么土地入市如此畸輕畸重？答案也不難找，蓋因政府嘗到了壟斷賣地之甜頭，再也舍不得讓農民集體也來分一杯羹。巨大的既得利益本來就帶有頑固的剛性，再加上“證明”其正當性的花巧包裝，這個土地轉讓方面的“半拉子工程”，就變得固如金湯。時人所見“土地的城鎮化快于人的城市化”，不過是派生出來的一個非常表象的病兆罷了。