2006年，美國為應對新技術革命、氣候變化、人口結(jié)構(gòu)變化以及國內(nèi)區(qū)域發(fā)展差距擴大等多方面的挑戰(zhàn)，由聯(lián)邦政府提議，啟動了美國（2050）區(qū)域發(fā)展新戰(zhàn)略的規(guī)劃研究。并組織多個政府部門、區(qū)域規(guī)劃機構(gòu)、企業(yè)、大學等共同組建了“美國（2050）國家委員會”，負責該研究項目。目前已完成了戰(zhàn)略框架的總體設計、高速鐵路遠景規(guī)劃、基礎設施遠景規(guī)劃等專項研究。本文將在其已有研究成果的基礎上，對其戰(zhàn)略框架的設計、戰(zhàn)略目標的選擇以及相關政策的調(diào)整進行分析，為我國進一步完善區(qū)域政策、制定中長期區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃提供借鑒。

　　美國（2050）區(qū)域發(fā)展新戰(zhàn)略概述

　?。ㄒ唬┟绹贫ǎ?050）區(qū)域發(fā)展新戰(zhàn)略的背景 從美國區(qū)域規(guī)劃的歷史來看，基本上是以州、市層面的地方規(guī)劃為主。聯(lián)邦政府推動實施的規(guī)劃多數(shù)是針對特定的問題區(qū)域，并涉及到跨州的專項規(guī)劃，如田納西流域開發(fā)法案、阿巴拉契亞區(qū)域整治規(guī)劃，“棕色地帶”再開發(fā)計劃等。基于整個國土空間范圍制定國家層面的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略尚屬首次。究其原因，除了與全球貿(mào)易格局的變化、能源環(huán)境壓力加大、新技術革命等外部因素相關外，更主要的原因是源自美國國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟的變化。

　　一是美國人口規(guī)模及結(jié)構(gòu)的變化。根據(jù)美國普查局的人口預測，到2050年，美國人口總規(guī)模將超過4億人，比2012年增長約23％。更重要的是人口結(jié)構(gòu)出現(xiàn)顯著變化，美國移民人口和有色種族人口在2050年將成為多數(shù)人口，比重將達到54％左右。這些人口不僅是美國未來30—40年內(nèi)流動人口的主體，還會以其血緣、宗教、文化或者經(jīng)濟利益為紐帶，形成規(guī)模更大的聚集區(qū)。同時，美國65歲以上人口的比重在2050年將達到21％左右，比2010年上升約8個百分點。人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)的變化會對不同地區(qū)的就業(yè)、教育、住房、交通等基本公共服務的需求產(chǎn)生顯著變化，需要政府及時調(diào)整政策，基于國家層面優(yōu)化區(qū)域布局，適應新的社會需求。

　　二是美國國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡趨勢的加強。美國經(jīng)濟活動在空間布局上呈現(xiàn)顯著的集聚特征，全國GDP經(jīng)濟總量的35％集中在排名前5位的州。各州人均GDP的差距也在不斷擴大。1996年，最高與最低州的比值為4．1倍，目前已擴大到5．6倍。各地區(qū)經(jīng)濟增長也存在顯著差距，有些州年增長率超過10％，有些州卻是負增長，增長的差距導致了不同地區(qū)的就業(yè)狀況嚴重不平衡，部分地區(qū)的就業(yè)連續(xù)5年下降。區(qū)域差距的擴大不僅導致各地區(qū)居民收入水平的擴大，也進一步擴大了地方政府（州以下政府）財政收入的差距，部分地方政府難以有效履行其職能，社會矛盾增加。 三是大都市區(qū)的快速發(fā)展引發(fā)了一系列新的區(qū)域問題。2012年，美國大都市區(qū)的人口和GDP占全美國的比重均超過85％，前10位大都市區(qū)已經(jīng)聚集了全美國1／3左右的人口和經(jīng)濟活動。伴隨著大都市區(qū)的發(fā)展，城市蔓延，城市與城市之間，城市與郊區(qū)之間的人流、物流快速增加，交通、環(huán)境承載力接近飽和。中心城市的制造業(yè)、零售業(yè)、人口外遷趨勢日益加強，中心城市衰退加劇，稅源流失，成為新的貧困人口聚集區(qū)域，底特律市就是最典型的案例。這一系列問題的解決又涉及到跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)，需要聯(lián)邦政府及時采取應對措施。 基于上述背景，美國聯(lián)邦政府啟動了2050區(qū)域發(fā)展新戰(zhàn)略的研究，旨在規(guī)劃美國未來40—50年區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展藍圖，發(fā)展具有國際競爭力的大都市區(qū)；制定與美國未來經(jīng)濟增長格局相適應的聯(lián)邦財政投資規(guī)劃和政策安排；制定促進經(jīng)濟發(fā)展相對滯后地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略，為全社會提供平等的發(fā)展機會。

　?。ǘ┟绹?050）區(qū)域發(fā)展新戰(zhàn)略的主要內(nèi)容 美國（2050）區(qū)域發(fā)展新戰(zhàn)略作為本國區(qū)域發(fā)展的頂層設計，對整個國家區(qū)域發(fā)展所要實現(xiàn)的戰(zhàn)略目標、基本原則、發(fā)展路徑以及需要政策重點關注的區(qū)域和配套政策措施都進行了全面規(guī)劃，在整個戰(zhàn)略框架下又圍繞戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)提出了能源、交通、人才等若干專項戰(zhàn)略。最值得關注的主要有以下四個方面：

　　一是戰(zhàn)略目標的選擇。作為國家層面的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，在戰(zhàn)略目標的選擇上，不僅包括了“促進全國經(jīng)濟增長和欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展”一般性的戰(zhàn)略目標，還明確提出了“發(fā)展若干具有全球競爭力的大都市區(qū)”戰(zhàn)略目標，并將其定位為引領美國未來經(jīng)濟增長和提升美國全球競爭力的重要區(qū)域。這反映了在全球化發(fā)展的新階段，美國經(jīng)濟增長重心在空間上的轉(zhuǎn)移，即大都市區(qū)將成為經(jīng)濟活動在空間聚集的新形態(tài)，其經(jīng)濟發(fā)展將成為國家經(jīng)濟發(fā)展的重要驅(qū)動力，也將成為其參與國際競爭的重要空間單元。

　　二是該戰(zhàn)略突出強調(diào)了“平等、包容”的基本原則。在美國（2050）區(qū)域發(fā)展新戰(zhàn)略中，明確提出了區(qū)域發(fā)展應堅持的三項基本原則：區(qū)域平等原則，即各個地區(qū)均擁有平等的發(fā)展機會，鼓勵各地區(qū)通過開發(fā)未被充分利用的人力資源和自然資源，增強自身經(jīng)濟發(fā)展能力，提高居民生活質(zhì)量。社會公平原則，強調(diào)該戰(zhàn)略的制定應以“人”為中心，而不是以“地理區(qū)位”為中心，要超越階層、種族、民族的界限，要有利于構(gòu)建更加開放包容的社會。財政的可持續(xù)原則。強調(diào)了兩個層面的含義：一是要確保“財政公平”，即優(yōu)先保障各地區(qū)基本公共服務的財政支出。二是在此基礎上可通過政府債券、產(chǎn)業(yè)基金等多種方式，發(fā)揮杠桿作用，支持地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。

　　三是依據(jù)統(tǒng)一標準，識別需國家政策重點扶持的問題區(qū)域。美國（2050）區(qū)域發(fā)展新戰(zhàn)略在縣（市）級層面，建立了對經(jīng)濟發(fā)展相對滯后地區(qū)（作為國家政策重點扶持的地區(qū)）的統(tǒng)一識別標準。具體包括四類指標：人口變化（1970—2006年）、就業(yè)變化（1970—2006年）、工資變化（1970—2006年，扣除通貨膨脹因素）、工資平均水平（2006年）。對于城市地區(qū)，則用人均收入替代工資，基年調(diào)整為1980—2007年。單項指標排名在全國后1／3，或者比全國平均水平低33％，至少要同時滿足上述三個指標標準才能成為此類地區(qū)，并根據(jù)各地區(qū)發(fā)展情況保持動態(tài)調(diào)整。 按照此標準，美國共有640個縣（占所有縣的比重為20％，多數(shù)是偏遠的農(nóng)村地區(qū)），126個市（占所有市的比重為18．7％）被劃分為經(jīng)濟發(fā)展滯后區(qū)。在此分類基礎上，該戰(zhàn)略再根據(jù)各地區(qū)不同的地理區(qū)位、經(jīng)濟特征、人口特征、生態(tài)特征等因素，進一步將經(jīng)濟發(fā)展滯后地區(qū)細分為若干類別——偏遠農(nóng)村落后地區(qū)、工業(yè)蕭條區(qū)、衰退的中心城市、自然景觀保護區(qū)等。由此可見，美國在問題區(qū)域的判別上采用了兩個層次的劃分標準，這一劃分方法既體現(xiàn)了該戰(zhàn)略所提出的以“人”為中心的公平原則，又有利于兼顧到不同區(qū)域所面臨的問題特殊性，為制定有針對性的區(qū)域政策奠定了基礎。

　　四是針對不同的區(qū)域采取不同的政策組合。美國（2050）區(qū)域發(fā)展新戰(zhàn)略對兩類區(qū)域進行了重點關注：一類是經(jīng)濟較為發(fā)達的大都市區(qū)，另一類就是經(jīng)濟發(fā)展相對落后的問題區(qū)域。對于前一類地區(qū)重點是推進大都市區(qū)治理創(chuàng)新，改進其與經(jīng)濟發(fā)展滯后地區(qū)的基礎設施連接，增強其對腹地經(jīng)濟的輻射帶動力。后一類地區(qū)則按照不同的區(qū)域類別制定了更具有區(qū)域針對性的政策措施。如：針對偏遠的農(nóng)村落后地區(qū)，繼續(xù)實施農(nóng)業(yè)補貼政策，重點支持小型農(nóng)場和高附加值農(nóng)產(chǎn)品(000061,股吧)。將發(fā)展農(nóng)村生物燃料，包括玉米乙醇等新能源項目納入國家新能源戰(zhàn)略之中。實施寬帶戰(zhàn)略，促進高等教育體系的分散化。為小企業(yè)和到上述地區(qū)創(chuàng)業(yè)者提供補貼貸款，吸引更多的受過良好教育的年輕人創(chuàng)業(yè)，推動本地區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展，增強經(jīng)濟發(fā)展活力。改進農(nóng)村地區(qū)與大都市區(qū)的交通連接。針對工業(yè)蕭條區(qū)的政策重點則是如何有效幫助其轉(zhuǎn)型，包括實施引智項目，改善教育和醫(yī)療機構(gòu)水平，為聚集創(chuàng)新人才構(gòu)建信息平臺，利用政府資金的引導作用，吸引風險投資，創(chuàng)新城市規(guī)劃，并將其納入國家制造業(yè)復興計劃等。

　　通過以上對美國（2050）區(qū)域發(fā)展新戰(zhàn)略的分析，可以看出在美國區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策領域出現(xiàn)了三個層面的變化趨勢：一是更加重視區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的頂層設計，改變了傳統(tǒng)以“問題”為導向，以單個區(qū)域為目標的區(qū)域規(guī)劃模式，更強調(diào)國家層面總體的戰(zhàn)略布局和綜合性的戰(zhàn)略規(guī)劃；二是打破了傳統(tǒng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略追求平衡發(fā)展的范式，遵循區(qū)域經(jīng)濟活動空間聚集的基本規(guī)律和效率原則，客觀認識區(qū)域之間經(jīng)濟發(fā)展水平的差距，積極培育發(fā)展大都市區(qū)，帶動整個國家的經(jīng)濟增長。三是針對問題區(qū)域的支持性政策由傳統(tǒng)的重視物質(zhì)資本的投入，轉(zhuǎn)向以“人”為中心的間接政策工具，如勞動力培訓、幫助其建立與世界資源之間的聯(lián)系、技術援助、促進勞動力跨區(qū)域流動等。

　　此外，在美國（2050）區(qū)域發(fā)展新戰(zhàn)略中，還特別強調(diào)了地方發(fā)展規(guī)劃或其他專項規(guī)劃應納入該總體戰(zhàn)略的框架之下，要與該戰(zhàn)略的基本原則和發(fā)展導向相一致，要有利于國家發(fā)展的可持續(xù)和國家整體競爭力的提升。同時，強調(diào)要加強聯(lián)邦政府在土地利用中的控制性作用。

　　對我國的啟示及政策建議

　　盡管美國經(jīng)濟社會的發(fā)展階段、面臨的區(qū)域問題與我國不盡相同，但是美國（2050）區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略所體現(xiàn)的區(qū)域發(fā)展思路和理念，以及對問題區(qū)域的判別，扶持經(jīng)濟相對落后地區(qū)發(fā)展方面的政策選擇都對我國具有重要的借鑒意義。具體如下：

　?。ㄒ唬┘訌娢覈鴧^(qū)域發(fā)展的頂層設計，構(gòu)建統(tǒng)一的區(qū)域政策框架 從上文對美國（2050）區(qū)域發(fā)展新戰(zhàn)略制定的背景和主要內(nèi)容來看，該戰(zhàn)略在更大程度上是為了緩解地方政府自治所帶來的地方政府各自為政、環(huán)境、土地利用低效等問題，為地方政府的發(fā)展與合作提供一個綜合決策的戰(zhàn)略框架。同樣，我國也面臨著一些類似的區(qū)域問題，如地方利益沖突所導致的惡性競爭、環(huán)境惡化、資源利用效率較低等。需要借鑒國際經(jīng)驗，在國家層面，針對未來影響區(qū)域發(fā)展的重大問題和演變趨勢，基于國家整體利益之上提出我國區(qū)域發(fā)展的總體思路和戰(zhàn)略框架，為規(guī)范各地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，構(gòu)建更加統(tǒng)一有效的區(qū)域政策提供依據(jù)，引導和約束地方政府的發(fā)展目標能夠遵循國家總體戰(zhàn)略目標。

　?。ǘ┙ㄗh以“人均收入”為核心指標，構(gòu)建對區(qū)域政策重點支持區(qū)域的統(tǒng)一判別標準，以增強我國區(qū)域政策的統(tǒng)一性和公平性 各國在制定實施區(qū)域政策的過程中，都首先要對需要政策重點支持的地區(qū)進行科學識別，這直接影響到區(qū)域政策的有效性。但由于我國缺乏統(tǒng)一的判斷標準，在實施過程中既有按照區(qū)塊劃分的（如東、中、西部地區(qū)），也有以人口特征為標準的劃分（少數(shù)民族聚集地區(qū)、革命老區(qū)、牧區(qū)等），還有以流域、資源環(huán)境狀況、貧困水平等作為區(qū)域政策選擇的標準。各種標準相互交叉重疊，即使是經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)也可能成為區(qū)域政策支持的地區(qū)，造成各地區(qū)為了爭取國家的政策支持，設立各種名目去競爭博弈，陷入了中央與地方“討價還價”的紛爭之中。這不僅違背了區(qū)際公平的基本原則，也降低了有限的財政資金利用效率和區(qū)域政策的效用。 建議借鑒美國經(jīng)驗，以人均收入為核心指標，結(jié)合財政、就業(yè)、人均GDP等方面的指標，適當縮小區(qū)分的地域單元，至少在地級市層面建立國家對政策重點支持地區(qū)的統(tǒng)一判斷標準。在此基礎上再進一步根據(jù)不同地區(qū)面臨的問題和矛盾，細化區(qū)域類型，選擇有針對性的政策工具，以提高區(qū)域政策的精準性，逐步建立完整統(tǒng)一的區(qū)域政策體系。

　?。ㄈ娀?ldquo;公平”原則，進一步優(yōu)化區(qū)域政策體系 如上文所述，美國在經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，促進本國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域政策重點也有所不同。為更好地適應世界市場和生產(chǎn)體系快速一體化的趨勢，以及新型產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)和商業(yè)模式的發(fā)展，我國應充分借鑒其經(jīng)驗，加快調(diào)整優(yōu)化相關區(qū)域政策：一是由以往強調(diào)縮小地區(qū)之間經(jīng)濟水平的差距，轉(zhuǎn)向“公平優(yōu)先”，注重縮小區(qū)域之間基本公共服務方面的差距；二是由重視物質(zhì)資本投入，轉(zhuǎn)向加強人力資本投入，加強教育、就業(yè)培訓等方面的政策支持，切實有效地提高欠發(fā)達地區(qū)勞動力技能和受教育水平，促進技術、人口跨區(qū)域的流動；三是加強欠發(fā)達地區(qū)先進基礎設施的建設，重點是高速交通網(wǎng)絡和信息通訊網(wǎng)絡的建設，改進欠發(fā)達地區(qū)與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的連接性，使其盡快融入全球商品、信息傳輸、生產(chǎn)配送體系之中。

　?。ㄋ模┻m應大都市區(qū)發(fā)展的趨勢，加快推進跨區(qū)域治理模式的創(chuàng)新 大都市區(qū)的治理模式創(chuàng)新作為美國（2050）區(qū)域發(fā)展新戰(zhàn)略中的重要專項戰(zhàn)略提出，對我國區(qū)域發(fā)展具有重要的借鑒意義。我國目前已形成了長三角、珠三角、京津冀等大都市區(qū)，未來伴隨著國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實施，還將形成若干大都市區(qū)。大都市區(qū)的健康發(fā)展直接關系到國家經(jīng)濟社會的可持續(xù)性。因此，應在借鑒國際經(jīng)驗和教訓的基礎上，做好前期政策研究，盡快建立起適合我國國情的大都市區(qū)治理和協(xié)作機制，同時要加強國家層面對大都市區(qū)未來發(fā)展的整體規(guī)劃和引導，避免城市邊界的無序擴張，確保國土空間資源的科學合理利用。 （作者單位：國務院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部）