城鄉(xiāng)二元結構是世界各國在工業(yè)文明取代農業(yè)文明過程中出現(xiàn)的普遍現(xiàn)象，城鎮(zhèn)化是國際上破解城鄉(xiāng)二元結構的流行做法，具有集聚與擴散效應，是經濟增長的重要動力。國際經驗表明，城鎮(zhèn)化的過程并不能自動消除城鄉(xiāng)二元結構，而需要實施科學的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略去縮小城鄉(xiāng)差距。在全球經濟低速增長的背景下，中國經濟持續(xù)健康發(fā)展離不開新型城鎮(zhèn)化，而縣域發(fā)展，則是新型城鎮(zhèn)化的關鍵和重要生長點，必須以全新思維構造新型的城鄉(xiāng)關系，加緊實施縣域新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，加快形成縣域新型城鎮(zhèn)化的體制機制，有序推進農民市民化，重視和完善農村基礎設施建設與社會事業(yè)發(fā)展。

　　加快形成縣域新型城鎮(zhèn)化的體制機制

　　自古以來，縣域就是我國最基本的行政單元。相對于大中小城市，縣域是城鎮(zhèn)化的重要組成部分，是城鄉(xiāng)一體化的基礎和關鍵環(huán)節(jié)。相對于農村而言，縣域是城鄉(xiāng)一體化的龍頭，是實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化的重要載體。我國的城鎮(zhèn)化體系中，“城”包括市制建制以上的直轄市、省級市、地級市和縣級市，“鄉(xiāng)”則指縣域范圍內建制鎮(zhèn)及以下的廣大農村。在城鄉(xiāng)二元中，縣域范圍內的建制鎮(zhèn)被劃分到了鄉(xiāng)村一元，行政建制的縣則是“城”與“鄉(xiāng)”之間的紐帶，同時也是城鄉(xiāng)二元結構的“切割線”。

　　從現(xiàn)有的行政區(qū)域設置看，我國城鎮(zhèn)化的重點應放在以縣域為核心的小城鎮(zhèn)發(fā)展上。因為，縣域的中心鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)公共政策的連接點，集聚和輻射能力強，有利于城鄉(xiāng)在基礎設施和公共服務的共建共享等方面實現(xiàn)政策融通。而體制機制的缺失則是城鄉(xiāng)之間無法逾越的障礙。

　　目前，我國的縣域城鎮(zhèn)化如何發(fā)展，尚無具體而有針對性的發(fā)展戰(zhàn)略。在實踐中，縣域經濟的發(fā)展往往打政策擦邊球，套用城市發(fā)展的做法，縣級政府往往通過經營土地的手段經營城鎮(zhèn)，用行政手段使產業(yè)向園區(qū)集中、農民向城市集中、土地向規(guī)模集中，結果是政府和開發(fā)商成了縣域城鎮(zhèn)化的主體。

　　推進市場經濟條件下的縣域新型城鎮(zhèn)化，必須充分重視發(fā)揮市場主體的作用，加快形成和完善新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機制。將縣城及中心鎮(zhèn)作為新型城鎮(zhèn)化的生長點，發(fā)揮縣城在市與鄉(xiāng)之間的產業(yè)、要素、資源配置等方面的銜接功能；制定縣域城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)產業(yè)、經濟結構、公共服務、社會事業(yè)的發(fā)展；加快農村征地制度改革，增加農民的土地自主交易權利，既盤活農村土地資源，又保障農民就業(yè)和持續(xù)增收，使農民城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化、產業(yè)城鎮(zhèn)化同步；圍繞產業(yè)功能分類把農村人口分類聚集在縣城或縣域小城鎮(zhèn)，使小城鎮(zhèn)產業(yè)和公共服務功能擴展；促進農村土地要素聚合，形成農業(yè)規(guī)模經濟效應，發(fā)展機械化農業(yè)和現(xiàn)代高效農業(yè)，最終形成縣域城鄉(xiāng)一二三產協(xié)同發(fā)展，城鄉(xiāng)互動、互惠、互促共進的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局。

　　穩(wěn)步推進農民有序市民化

　　我國大中城市人口密度大，小城鎮(zhèn)的人口數(shù)量少而分散。2012年底，我國城市人口占比52.6%。據(jù)統(tǒng)計，2011年，實際居住的城市人口中還有約2.1億的農業(yè)戶籍人口，也就是說，這2.1億農業(yè)人口只是實現(xiàn)了“半城鎮(zhèn)化”，難以享受城鎮(zhèn)居民在居住、工作和生活上的同等待遇，處于被城市邊緣化的狀態(tài)。新型城鎮(zhèn)化的核心是實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化，但必須清晰地認識到，人口城鎮(zhèn)化絕不是簡單地讓農民離開土地進城，而是要最終使絕大多數(shù)的農民轉變成真正的市民，結束城市農民工在城鄉(xiāng)之間的遷徙生活。

　　因此，農民向城鎮(zhèn)的轉移必須要統(tǒng)籌安排，要從主攻方向、實現(xiàn)路徑等方面進行頂層設計，要將農民向城鎮(zhèn)轉移與農民就業(yè)、轉移后生活改善等聯(lián)系起來，積極穩(wěn)妥地推進農民市民化，防止出現(xiàn)以土地城鎮(zhèn)化和戶籍城鎮(zhèn)化為表象的農民“被城鎮(zhèn)化”。今后，必須改變城鎮(zhèn)化的原有發(fā)展模式，提高城鎮(zhèn)化的質量，讓農民市民化的整體成本下降，使其更容易在城鎮(zhèn)安居落戶。

　　新型城鎮(zhèn)化是使鄉(xiāng)村相對落后的生產、生活方式向城市先進的生產方式和文明的生活方式趨同。我國有60多萬個村、200多萬個自然村，實現(xiàn)鄉(xiāng)村公共服務與城鎮(zhèn)均等化，必須把基礎設施建設的重點放在農村。

　　以縣域為核心推進新型城鎮(zhèn)化，必須按照黨的十八大報告的要求，以農村為重點推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，堅持把基礎設施和社會事業(yè)發(fā)展的重點放在農村，加大對農村的基礎設施投入，改善農村的水、電、路等居住生活條件。2011年，全國累計完成農田水利設施建設的投資2163億元，其中小型農田水利項目擴大到了1250個，新增節(jié)水灌溉面積2000多萬畝，6300多萬農村居民喝上了放心水。

　　但是，更多的事實表明，農村基礎設施的水平仍然與城鎮(zhèn)有很大的差距。城鄉(xiāng)社會事業(yè)的發(fā)展是推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要內容，也是縣域新型城鎮(zhèn)化的重點任務。今后，推進縣域新型城鎮(zhèn)化，必須加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)覆蓋的社會保障事業(yè)，做實教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等，縮小城鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展的差距，促進形成資源集約、產城互動、生態(tài)宜居、文明和諧的新型城鎮(zhèn)。