專訪國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)李佐軍

　　軟規(guī)劃是指概念規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃、定位規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和體制改革規(guī)劃等。

　　硬規(guī)劃是指土地利用規(guī)劃、城市建設(shè)規(guī)劃等，一般由具備相應(yīng)規(guī)劃資質(zhì)的單位進(jìn)行設(shè)計(jì)，政府愿意給的錢較多。

　　新發(fā)布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014~2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），是今后一個(gè)時(shí)期指導(dǎo)全國(guó)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性規(guī)劃。

　　在新一階段的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，尤其要避免過(guò)去城鎮(zhèn)化暴露出來(lái)的問(wèn)題，比如城市發(fā)展模式粗放，空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，“城市病”問(wèn)題日益突出，生態(tài)環(huán)境和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)不力等問(wèn)題。

　　“這些問(wèn)題既與體制相關(guān)，也與目前規(guī)劃制定本身的模式有關(guān)。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)李佐軍認(rèn)為，體制上的問(wèn)題要通過(guò)目前正在大力推進(jìn)的改革來(lái)解決，而在現(xiàn)有體制下，改變規(guī)劃目前“重硬規(guī)劃、輕軟規(guī)劃”的現(xiàn)狀，則是避免過(guò)去城鎮(zhèn)化模式的重要途徑。

　　規(guī)劃必須有“規(guī)則”

　　記者：新出臺(tái)的《規(guī)劃》在實(shí)施過(guò)程中的嚴(yán)肅性如何保障？是否會(huì)和之前的規(guī)劃一樣“墻上掛掛”？

　　李佐軍：對(duì)于所有的政府規(guī)劃來(lái)說(shuō)，都應(yīng)該具有嚴(yán)肅性；在具體實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)該按照規(guī)劃既定的框架執(zhí)行，而不能成為“墻上掛掛”的擺設(shè)。但在現(xiàn)實(shí)中，我們看到很多規(guī)劃確實(shí)沒(méi)有得到有效執(zhí)行。針對(duì)這次出臺(tái)的《規(guī)劃》，我個(gè)人認(rèn)為還是和之前的類似規(guī)劃有所區(qū)別。

　　首先，因?yàn)橥七M(jìn)新型城鎮(zhèn)化是當(dāng)前十分重要、也十分緊迫的工作，黨中央、國(guó)務(wù)院非常重視；其次，《規(guī)劃》前后經(jīng)過(guò)多年的醞釀，反復(fù)修改，融合了多方意見(jiàn)；再次，《規(guī)劃》出臺(tái)前后均受到上上下下各方面的高度關(guān)注。

　　在此種情況下，與其他規(guī)劃相比，《規(guī)劃》的嚴(yán)肅性應(yīng)更好一些。盡管如此，也不排除一些地方仍然有“墻上掛掛”的可能性。因此，應(yīng)該采取有力措施予以避免，主要有兩個(gè)方面的手段。

　　一方面，對(duì)于《規(guī)劃》中的核心內(nèi)容，要以法律的形式將其固化，確保不越“紅線”；另一方面，《規(guī)劃》在執(zhí)行過(guò)程中，一定要增加社會(huì)參與度。《規(guī)劃》的執(zhí)行不應(yīng)該僅僅由各級(jí)“領(lǐng)導(dǎo)”指導(dǎo)進(jìn)行，而應(yīng)該設(shè)置相關(guān)程序，讓社會(huì)相關(guān)階層廣泛參與。通過(guò)法律程序和社會(huì)參與并行，可以有效保障《規(guī)劃》在執(zhí)行中的嚴(yán)肅性。

　　記者：長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直存在著城市、土地、環(huán)境保護(hù)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃之間不協(xié)調(diào)的問(wèn)題；而在具體執(zhí)行中，各規(guī)劃互相矛盾的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。這一問(wèn)題應(yīng)該如何解決？

　　李佐軍：“規(guī)劃”是一個(gè)復(fù)雜體系。某個(gè)具體城市和地區(qū)，都會(huì)有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市發(fā)展總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“三規(guī)”。這3個(gè)規(guī)劃由發(fā)改、住建和國(guó)土3個(gè)不同的主管部門負(fù)責(zé)制定和實(shí)施。按規(guī)劃制定原則來(lái)說(shuō)，應(yīng)該是“三規(guī)合一”，統(tǒng)一思路、統(tǒng)一程序，形成相互配套、互相銜接的體系，但因?yàn)楦鞣N原因往往沒(méi)有很好地銜接起來(lái)。

　　除了“三規(guī)”之外，還有環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃以及現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化規(guī)劃等某個(gè)領(lǐng)域的專項(xiàng)規(guī)劃。像城鎮(zhèn)化規(guī)劃，之前只是在總體規(guī)劃里涉及到，較為簡(jiǎn)約地確定到某個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)達(dá)到某個(gè)人口和城市建設(shè)規(guī)模等。但現(xiàn)在獨(dú)立出來(lái)，是為了凸顯“新型城鎮(zhèn)化”的重要性。這些專項(xiàng)規(guī)劃，各自側(cè)重點(diǎn)不同，與“三規(guī)”之間也存在如何協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的問(wèn)題。

　　實(shí)現(xiàn)各規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，需要從兩個(gè)層面去努力。

　　首先，是體制上要協(xié)調(diào)。在體制上，各種不同規(guī)劃的主管部門要協(xié)調(diào)好規(guī)劃的制定和實(shí)施，否則，不同部門只站在本部門角度制定和實(shí)施相應(yīng)規(guī)劃，會(huì)導(dǎo)致規(guī)劃出現(xiàn)不協(xié)調(diào)問(wèn)題。

　　其次，制定規(guī)劃的單位要協(xié)調(diào)。在現(xiàn)有體制下，地方政府一般委托不同的設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)和專家團(tuán)隊(duì)做不同的規(guī)劃。各規(guī)劃承擔(dān)機(jī)構(gòu)和參與方應(yīng)該加強(qiáng)交流互動(dòng)，做好不同規(guī)劃之間的銜接，避免規(guī)劃成為“幾張皮”。

　　但最重要的，還是要從立法、標(biāo)準(zhǔn)等方面做好協(xié)調(diào)。規(guī)劃必須有規(guī)則，才能實(shí)現(xiàn)不同規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)和有機(jī)統(tǒng)一。

　　“經(jīng)濟(jì)效益”不能作為指揮棒

　　記者：城鎮(zhèn)化過(guò)程中，如何避免“千城一面”？如何避免破壞農(nóng)村區(qū)域原有歷史人文景觀？

　　李佐軍：“千城一面”確實(shí)是過(guò)去的城鎮(zhèn)化過(guò)程中非常嚴(yán)重的普遍問(wèn)題。不難發(fā)現(xiàn)，國(guó)外的城市都比較有特色。只有有特色，才有區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力，否則城鎮(zhèn)之間就會(huì)出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)、惡性競(jìng)爭(zhēng)和資源浪費(fèi)。

　　這個(gè)問(wèn)題要下大力氣解決，最重要的還是要從改革入手。“千城一面”的背后是體制問(wèn)題，包括政府職能、財(cái)稅制度、土地制度等。在目前的一整套制度下，GDP、財(cái)政收入等是地方政府考慮問(wèn)題的主要著眼點(diǎn)，快速進(jìn)行大規(guī)模的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)能較快實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。而要想突出城鎮(zhèn)特色，一般要增加投入、放慢步伐。因此，要避免“千城一面”，就要從制度上進(jìn)行改革。

　　另外，要突出城市或城鎮(zhèn)特色，還要從規(guī)劃著手，明確城市定位和品牌特色。

　　城市定位關(guān)鍵要突出地方特色，與其他城市錯(cuò)位發(fā)展。定位還要嚴(yán)肅，一經(jīng)確定，就不能隨便更改。

　　同時(shí)，還要解決當(dāng)前城市規(guī)劃本身“重視硬規(guī)劃、忽視軟規(guī)劃”的問(wèn)題。硬規(guī)劃指的是土地利用規(guī)劃、城市建設(shè)規(guī)劃等，一般由具備相應(yīng)規(guī)劃資質(zhì)的單位進(jìn)行設(shè)計(jì)，政府愿意給的錢較多。過(guò)去的情況往往是，這類規(guī)劃設(shè)計(jì)基本上是一個(gè)模式，“一個(gè)老師帶一群學(xué)生”，將相似的規(guī)劃設(shè)計(jì)從一個(gè)城市搬到另一個(gè)城市，大同小異。軟規(guī)劃是指概念規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃、定位規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和體制改革規(guī)劃等，這些看似不像硬規(guī)劃能出那么多漂亮的圖紙，但往往更難做，更需要多學(xué)科的專家共同研究制定，但往往政府給的規(guī)劃費(fèi)用反而少。軟規(guī)劃是一個(gè)城市的頂層設(shè)計(jì)，是城市的靈魂，城市的特色和競(jìng)爭(zhēng)力都隱藏其中，應(yīng)引導(dǎo)硬規(guī)劃的設(shè)計(jì)。可是，很多地方恰恰不重視軟規(guī)劃，變成了硬規(guī)劃引導(dǎo)軟規(guī)劃，本末倒置。

　　這也是導(dǎo)致城鎮(zhèn)化過(guò)程中區(qū)域歷史人文景觀被破壞的原因之一。有的地方為了追求發(fā)展速度和規(guī)模，不惜把原來(lái)很好的生態(tài)文化破壞掉，建成千篇一律的“火柴盒”。若按照特色定位規(guī)劃，則有山的地方，城鎮(zhèn)建設(shè)就應(yīng)該依山而建，不能動(dòng)不動(dòng)就挖山頭；有大樹(shù)的地方，規(guī)劃建設(shè)的時(shí)候就應(yīng)該繞開(kāi)，不能粗暴地毀壞。當(dāng)然，這樣做要增加一定的成本，建設(shè)速度也會(huì)慢些，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，城鎮(zhèn)化都不能只以經(jīng)濟(jì)效益為指揮棒，而要更綜合地考慮文化效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益等。

　　避免生態(tài)環(huán)境破壞

　　記者：生態(tài)環(huán)境保護(hù)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中容易被忽視，但卻是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量城鎮(zhèn)化的必要保障。如何將環(huán)保有效融入城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中？

　　李佐軍：生態(tài)環(huán)境保護(hù)在城鎮(zhèn)化過(guò)程中非常重要。一方面，過(guò)去的城鎮(zhèn)化，是高碳的城鎮(zhèn)化，資源、能源消耗大，環(huán)境破壞比較多，因此，環(huán)境保護(hù)必須成為新一輪城鎮(zhèn)化高度重視的問(wèn)題。另一方面，黨的十八大已提出了“五位一體”的總體布局，黨的十八屆三中全會(huì)提出要建設(shè)生態(tài)文明制度體系，因此，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化時(shí)，應(yīng)把環(huán)境保護(hù)融入其中；在城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，要節(jié)約資源，保護(hù)環(huán)境，建設(shè)好生態(tài)，盡可能實(shí)現(xiàn)綠色低碳的城鎮(zhèn)化。

　　具體實(shí)施過(guò)程中，仍然需要有一系列的法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)保障。

　　記者：不過(guò)，制度建設(shè)需要一個(gè)過(guò)程，在制度逐步完善的過(guò)程中，城鎮(zhèn)化如何避免重蹈之前的“生態(tài)環(huán)境破壞”覆轍？

　　李佐軍：制度建設(shè)中，長(zhǎng)效、穩(wěn)定的制度是法律法規(guī)，但在制度完善之前，要達(dá)成《規(guī)劃》中新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的目標(biāo)，仍然要部分地依靠行政手段。

　　行政手段短期效果明顯，立竿見(jiàn)影，在目前階段不可或缺，但是也存在一些問(wèn)題。比如，為了控制污染排放，有些地方采取“拉閘限電”等方式；為了推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，對(duì)部分企業(yè)直接“關(guān)停并轉(zhuǎn)”等。這些手段影響了一些工業(yè)企業(yè)和居民的正常生產(chǎn)生活，“副作用”和后遺癥較多，不可持續(xù)使用，應(yīng)加快走上更多利用法治手段、市場(chǎng)手段來(lái)推進(jìn)綠色城鎮(zhèn)化的軌道。