《國家新型城鎮化規劃》(2014-2020)于3月16日正式公布。這部長達3萬多字的城市化規劃，是迄今為止中央政府對城市化最為完整的闡述，而由中央政府發布城市化規劃，這在世界范圍內也很罕見。

　　既然是新型城市化，它新在哪里?很多人認為，這次規劃的最大亮點是強調以人為本，推進以人為核心的城市化。比如說在規劃中提出保障隨遷子女平等享有受教育權利、完善公共就業創業服務體系、擴大社會保障覆蓋面、改善基本醫療衛生條件、拓寬住房保障渠道等一系列舉措，推進農業轉移人口享有城市基本公共服務，并要求創新體制機制，建立健全農業轉移人口市民化推進機制。就像在規劃的背景中所說的，以往的城市化往往只關注土地城市化，而忽視了人口城市化。

　　忽視“以人為本”的結果就是中國存在著大量流動人口，他們和他們的子女無法獲得所在居住地的公共服務。國家統計局公布的數據顯示，2012年我國流動人口數量達2.36億人，相當于每6個人中有1個是流動人口。2010年第六次人口普查數據顯示，新生代流動人口已經超過流動人口半數，總量達1.18億。根據國家衛計委提供的全國流動人口動態監測數據顯示，2012年流動人口的平均年齡約為28歲，超過一半的勞動年齡流動人口出生于1980年以后。

　　與上一代相比，新生代流動人口的外出年齡更輕，流動距離更長，流動原因更趨多元，也更青睞大城市。新生代流動人口在20歲之前就已經外出的比例達到75%，在有意愿落戶城市的新生代流動人口中超過七成希望落戶大城市。

　　但是從這次新型城市化規劃來看，絕大多數想在大城市或者說特大城市落戶的新生代流動人口的愿望可能要落空了。按照規劃要求，要“全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開城區人口50萬-100萬的城市落戶限制，合理放開城區人口100萬-300萬的大城市落戶限制，合理確定城區人口300萬-500萬的大城市落戶條件，嚴格控制城區人口500萬以上的特大城市人口規模。”

　　需要注意的一個現象是，目前我國常住人口城市化率為53.7%，其中戶籍人口城市化率為36%左右;按照規劃，在今后6年內的目標是達到“常住人口城市化率60%左右，戶籍人口城市化率45%左右。”換句話說，每年增加1%個百分點，而這個數字遠遠比過去12年的速度要低——2000年以來，城市化率年均提高1.35個百分點，“十二五”以來分別提高了1.32、1.3和1.16個百分點。這么低的速度能否實現以人為本，這是一個疑問。

　　為什么低速無法實現“以人為本”?這主要是有兩個因素：第一，這么低的城市化率，可能無法扭轉“土地城市化”快于“人口城市化”的局面，不利于經濟社會協調發展。如規劃所指出的，一些城市“攤大餅”式擴張，過分追求寬馬路、大廣場，新城新區、開發區和工業園區占地過大，建成區人口密度偏低。2000-2011年，城市建成區面積增長76.4%，遠高于城市人口50.5%的增長速度。要讓人口和城市面積相協調，必須加快流動人口城市化率的速度。

　　第二，人口城市化的快速推進，有利于克服目前城市里人口不夠所帶來的問題。城市為什么會有魅力?并不在于修路造橋會帶來GDP，而是因為人的集聚而產生的專業化和社會分工會讓生活更美好。因為人口的集聚，城市公用設施的使用成本就會大規模降低，同時，還會產生新的就業機會。在農業社會中，人更多地是依賴自給自足。但是，在城市中，這都需要通過社會分工和合作才能實現分工和合作，這就提高了生產效率，從而能夠創造更多的價值。

　　在關注城市化率的時候，我們還忽視了另外一個現象，那就是“城市人口的城市化”。什么是“城市人口的城市化”?就是目前已經屬于城市人口，但是并不在其戶籍所在地工作。在目前2.36億的流動人口中，這個群體的數量不在少數：據《中國流動人口發展報告2013》顯示，2012年年末2.36億流動人口，其中75%是從農村流向城市，換句話說有25%的人口是從城市流向城市，約有6000萬。

　　遺憾的是，在整個規劃中，幾乎沒有提及這個群體——規劃中只提到“農民工市民化”，雖然也提到了“城市間異地就業人員”，但是對這個群體的境遇著墨并不多。其實，這并不只是規劃的問題，而是以往研究城市化問題的通病，研究人員只把農業人口的轉移視為“城市化”，但對城市人口的異地就業并未展開認真探討。不過在我看來，從一個小縣城到北上廣就業的人所面對的困難可能要多于農民就近城市化所遇到的問題：社保統籌轉移、公積金轉移、子女入學等等各方面的問題都會在他們身上得到集中顯現。

　　必須警惕的是，差別化落戶政策和居住證制度的實施會使得這種現象更加嚴重。各地落戶標準不盡一致，就像此前公安部副部長黃明所表示的可以“讓農業轉移人口及其他常住人口了解不同城市的落戶條件，合理安排自己的未來，給大家穩定的預期和希望”。這種各自為政的落戶政策將成為勞動力在全國范圍內流動的制度障礙。

　　隨著交通和信息的發達，現代社會的人們不可能永遠在一個城市中工作和生活，今年在上海、明年在杭州、后年在北京的現象越來越普遍，尤其是在年輕一代的大學畢業生身上，這種情況將愈發普遍。但現在的戶籍、社保、教育等制度卻與這種人口的高度流動不匹配。換句話說，目前的城市化規劃并沒有解決原有城鄉二元對立問題，同時還產生了更多問題。

　　什么是城市化?不同學科、不同研究背景的人會做出不同的定義。不過在筆者看來，城市化或者說城市化最大的特點就在于人口的自由流動，通過人口集聚形成專業分工和規模效應。這里的人口自由流動，不僅僅是指從農村走向城市，同時還應當包括城市之間的流動和城市向農村的轉移。我們的頂層設計應該以此為出發點，這才是真正的“以人為本”。

　　從這個意義而言，此次的新型城鎮化規劃并未觸及核心。所幸的是，這個只是規劃，并沒有真的成為必須付諸實施的法律。