國家戰(zhàn)略、多策并舉，實現(xiàn)北京與京津冀城市群的“借力”與“助力”

　　從分析和經(jīng)驗可知，緩解“城市病”，北京既需要助力城市群，也需要借力城市群。首先要“借力”，即要推動北京中心城區(qū)的功能疏解，將功能盡可能均勻地布置到城市群中，使功能過于集中的危害被削減；其次要“助力”，北京是京津冀城市群的核心城市，形成以北京為龍頭的產(chǎn)業(yè)梯度布局和城市群的產(chǎn)城融合式發(fā)展，對帶動京津冀城市群發(fā)展，形成分工合理、人口分布較為均衡的城市群具有重要意義。這兩方面對北京和京津冀都有好處，且這種好處具有不可替代性，但借力和助力的實現(xiàn)，需要在更高層面予以統(tǒng)籌，將京津冀城市群建設作為國家戰(zhàn)略，并在國家戰(zhàn)略的指導下統(tǒng)籌城市群中各城市功能定位，通過完善相關體制機制促進城市群一體化發(fā)展。掌握較多優(yōu)質(zhì)資源且財力較強的北京市政府應該在國家高層機構(gòu)的協(xié)調(diào)下進行政策傾斜，并在相關制度上體現(xiàn)，才能從具體的項目布局、人口分布等方面“助力”城市群聯(lián)動發(fā)展。

　　（1）國家層面設置專門機構(gòu)以高位協(xié)調(diào)，將京津冀城市群一體化發(fā)展作為國家戰(zhàn)略

　　在現(xiàn)行制度安排下，現(xiàn)有的松散型京津冀區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)機制只能形成原則性的“共識”，很難有效地推進城市群內(nèi)具體領域的協(xié)同發(fā)展。要真正實現(xiàn)京津冀城市群的均衡發(fā)展，緩解北京“城市病”，促進北京健康發(fā)展，必須將首都圈乃至整個京津冀城市群建設作為國家戰(zhàn)略，由國家層面設置專門機構(gòu)以高位協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域合作和一體化的戰(zhàn)略決策。只有這樣才能最大限度地消除地方性行政壁壘。事實上，世界各國都市區(qū)發(fā)展也都經(jīng)歷了主要城市功能向周邊疏解，帶動周邊區(qū)域發(fā)展的過程。在這一過程中，高層級的協(xié)調(diào)機構(gòu)組織編制跨區(qū)域的規(guī)劃并協(xié)調(diào)監(jiān)督規(guī)劃的落實至關重要。例如，日本成立的首都圈整備委員會，專職首都圈的一體化發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和規(guī)劃；韓國首爾、法國巴黎等都市圈建設也都設有類似機構(gòu)。考慮到北京行政區(qū)這個亞城市群和京津冀城市群的關系，這個統(tǒng)一的管理機構(gòu)可以首都圈規(guī)劃協(xié)調(diào)委員會的形式（類似日本的首都圈整備委員會），既統(tǒng)籌京津冀城市群的城市功能分工和互連互通，也規(guī)劃統(tǒng)籌北京中心城區(qū)功能的疏解。在此基礎上，進一步統(tǒng)籌城市群發(fā)展規(guī)劃，明確城市群發(fā)展目標、空間結(jié)構(gòu)和開發(fā)方向，并根據(jù)各城市發(fā)展現(xiàn)狀和未來發(fā)展?jié)摿Γ鞔_城市功能定位和分工。重點明確京津核心區(qū)中北京、天津和廊坊，環(huán)渤海高端制造產(chǎn)業(yè)帶中唐山-曹妃甸新區(qū)和滄州-渤海新區(qū)，京石發(fā)展軸中石家莊地區(qū)、保定地區(qū)、秦皇島地區(qū)和張承地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和功能定位。

　　（2）完善相關體制機制，促進城市群一體化建設

　　首先，完善城市群協(xié)調(diào)機制。建立健全區(qū)域環(huán)境監(jiān)管和聯(lián)防聯(lián)治機制，實行生態(tài)環(huán)境保護責任追究和環(huán)境損害賠償制度；建立健全環(huán)保投入和跨區(qū)域生態(tài)補償機制，探索建立排污權(quán)交易制度；以林業(yè)和水資源保護為重點，推進首都生態(tài)圈建設；破除行政壁壘和壟斷，促進資本、土地、技術、人才等生產(chǎn)要素自由流動和優(yōu)化配置。這方面可以先圍繞首都經(jīng)濟圈大氣治理、防護林建設、水資源保護等方面積極爭取建立國家層面的協(xié)作機制。在區(qū)域排放總量控制、煤炭消費總量控制、聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管、規(guī)劃及重大項目環(huán)境影響評價會商、環(huán)境信息共享、PM2.5污染成因分析和治理技術等方面加強合作。

　　其次，建立健全成本共擔和利益分享機制。加快城市群“公交一卡通”和“社保一卡通”等服務平臺建設，促進基礎設施和公共服務設施共建共享。逐步推進北京與周圍地區(qū)公共服務的一體化。例如，爭取在中央的支持下，通過增量調(diào)整盡快建立“京津冀統(tǒng)一高考招生圈”，削弱人口直接遷入北京的動因。這方面可以先在區(qū)域人力資源和教育合作領域，雙方將建立勞務對接定期溝通和跟蹤服務權(quán)益保障機制，搭建人力資源信息平臺，通過建立來源地備案和信息核查機制實現(xiàn)人員可追溯；建立兩地高校畢業(yè)生就業(yè)信息聯(lián)動機制，搭建就業(yè)信息和供求信息發(fā)布平臺，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)畢業(yè)生生源信息、需求信息共享；積極開展社會保障合作，研究推進兩地社會保障體系對接，逐步實現(xiàn)醫(yī)療保險功能的銜接。

　　第三，建立區(qū)域生態(tài)和資源補償機制。通過定量核算，分析北京市到底應如何補償周邊區(qū)域提供的生態(tài)產(chǎn)品，從而理順北京與京津冀城市群北部城市之間的經(jīng)濟關系，形成合理可行的“以補償帶發(fā)展”的機制。建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基金，參考周邊區(qū)域人均財力狀況，對區(qū)域生態(tài)地區(qū)進行補償。

　　第四，建立定期評估機制，加強政策落實。針對已經(jīng)簽署的區(qū)域合作協(xié)議，進一步明確落實主體，強化責任管理，建立定期評估機制。強化各項協(xié)議和規(guī)劃的法律地位，并綜合運用經(jīng)濟、行政、法律等手段，切實加強政策落實。