北京與京津冀城市群聯動發展存在的障礙

　　任何傳統發展模式，都有其存在的理由，這些理由也成為新發展模式的障礙。要實現北京與京津冀城市群聯動發展，既解決北京發展中的問題，又帶動城市群整體發展，其難度不小，這主要源于京津冀地區發展存在著三方面現實障礙。

　　首先，區域合作觀念不強，諸多政策和規劃缺少統籌，區域內的市場分割和地方保護阻礙了經濟資源的自由流動和跨地區的經濟合作，行政力量的干擾也制約了區內企業之間的市場運作。京津冀區域包括北京、天津兩大直轄市和河北省，分屬三個不同的行政區域，區域內部自行協調的難度較大，并且各自對區域經濟合作的態度存在偏差。北京的發展總是以自己為中心，要求津冀在產業轉移、水資源利用、環境保護等方面為自己提供方便和服務。天津憑借北方經濟中心、濱海新區特殊政策和龍頭大港地位，比較熱衷于自身發展，對京津冀城市群建設熱情不高。而河北期望通過與京津合作帶動自己發展，所以對城市群聯動發展是最熱心的。三地雖有合作意愿，但各自需求并不完全契合，對如何共同爭取國家對區域經濟發展的支持、如何推動區域發展等區域性的重大問題專注度不夠，共榮共贏、統籌規劃的整體合作理念尚未形成。不僅如此，京津冀地方政府間的合作還缺少統籌，尚未建立高層次的區域合作、磋商與協調機制，地方政府往往以自身利益最大化而不是以整個區域的利益最大化為出發點來進行決策并采取行動。近年來，雖然京津冀高層領導進行了雙邊互訪和多邊協商，但區域合作仍處于初級階段，是一種倡導式的磋商機制。區域內協調機制和決策機制的制度化程度較低，未能建立起正式的高層協調機制。即便北京與河北最新簽署了一攬子協議，但由于缺少利益驅動機制和強有力的政府管理考核目標，多數也難以落實。

　　其次，區域發展差距過大，不利于區域一體化發展。從各城市發展階段看，京津冀地區顯著落后于長三角地區。長三角大部分城市都進入或即將進入工業化中期階段，在各個時段上的分布也相對均衡；而京津冀在工業化中期階段上存在嚴重斷檔，河北南部地區除了石家莊以外全部處于工業化起步期。而且，京津冀區域城鄉經濟的二元結構特征十分突出，區域內的中心城市與其外圍中小城鎮及區域腹地在發展水平或發展階段上存在巨大差異，中心城市的能量很難輻射和發散出來，這是京津冀城市群與珠三角和長三角很明顯的一個差別。在京津冀區域，河北省在人均地區生產總值、人均可支配收入和進出口總額等方面的指標都遠低于京津兩市。2011年，北京和天津人均超過8萬元，但保定和張家口則不超過3萬元。在河北省北部與京津接壤的地區，還存在著環首都貧困帶。這種經濟差距持續拉大不僅是目前的事實，而且如果得不到遏制，趨勢還將進一步加劇。2004年-2010年，三項收入指標京冀邊界兩側的巨大落差都在繼續擴大，且差距增長率呈大幅上升趨勢：地區財政收入京冀差距近六年平均每年遞增達48.19%（2010年增長93.85%），人均GDP為21.58%，農村居民人均純收入為11.01%；2009、2010年各項收入指標的邊界京冀比均大于7年平均數，呈現遞增趨勢；京冀邊界兩側各項收入差距擴大勢頭依然迅猛，差距拉大的速度超過了河北一側的增長速度。

　　第三，區域間產業結構輕重相差過于懸殊，造成北京極強的極化效應和區域間較弱的產業聯系。不同于長三角地區各城市間產業結構較為相近，在二產內部，輕重配置較為合理的情況，京津冀地區城市產業結構相差懸殊，而在二產內部，輕重比例也嚴重失調。根據區域一體化理論，產業同構并存在合理梯度，有利于在區域內部形成產業轉移，發揮輻射帶動效應；而產業異構且存在產業鏈紐帶關系，有利于形成水平一體化分工模式，實現區域可持續發展。京津冀區域中產業異構雖然明顯，但由于相差過于懸殊，未能建立緊密的內在聯系。北京服務業比重高達80%，成為區域內一個“超級服務中心”。天津加強高端化、高新化產業，航空航天、石化、裝備制造等八大優勢產業總產值占規模以上工業的90%以上。河北優勢產業中高能耗、高污染、低附加值的傳統產業居多，鋼鐵、裝備制造、紡織服裝等重點產業增加值占規模以上工業的81.8%。這種產業異構未能依托企業建立緊密的產業鏈聯系，從而形成各自為政、相對獨立的產業分工體系。同時，京津冀區域內缺乏良好的經濟梯度。在整個區域中，北京、天津與周邊地區產業梯度落差較大，中等城市和小城市發展不足，缺少發揮“二傳”作用的中間層次的城市。目前，北京處于沖刺更高目標（世界城市）的轉型期，資源環境壓力已空前的大，而外圍城市的低端發展卻進一步增大了北京的壓力。然而，由于功能過度復合，北京城市核心競爭力不高，一些事關城市競爭力但卻需要扶持的重要行業，如文化創意產業等，被擠壓到邊緣區位，不能實現與相關功能的良好配合。北京所處的發展階段是后工業階段，以第三產業為主，主要吸納區域內的資金和人才，而由于差異巨大，北京很難完全通過市場選擇在區域中尋找承接點來實現職能的區域化，周邊城市也無力提供北京所需的資金和人才。

　　這些方面的障礙，并非根深蒂固。國際經驗說明，這些障礙是可以破解的。例如，東京都市圈一體化發展，在成為國家戰略后，就通過規劃、專項資金和城市、產業發展引導等逐漸建立了首都圈范圍內產業分工明確的業務核都市，與東京構成一個有機整體，優化了東京內部空間布局。此后，又進一步鼓勵各業務核都市形成自主化的功能區域，從而使都市圈內的業務核都市自主功能進一步增強，城市建成區進一步擴大，逐步與東京及周邊縣區城市建成區連接成片，形成世界上規模最大的城市建成區。像神奈川縣首府橫濱，距離東京30多公里，是日本人口第二大城市，港口和工業發達，城市功能獨立完善，公共服務不遜于東京，有效承擔了疏散東京商務辦公的職能，推動了東京都市圈多核心城市的發展（參見圖2）。但在京津冀地區，京津卻無法找到很好與其進行產業銜接的城市，這嚴重影響了京津整體優勢和區域規模經濟效益的發揮。如果北京能將一些較為低端的產業適度外遷至周邊城市，不僅可能帶動一個城市發展，而且可以有效降低北京某些中心區的人流密度。近期確定的動物園批發市場搬遷就是如此。動物園批發市場位于城市中心區，由于外來人口大量涌入，其所帶來的交通擁堵、破壞市容、空氣污染及社會治安等問題越來越嚴重。將動物園批發市場外遷至周邊城市，一方面可以促進周邊城市的產業發展，實現與北京的產業對接助力首都發展；另一方面將有效改善北京市中心城區功能、人口過度聚集的狀況，以達到疏解中心城功能和人口，優化城市空間布局的目的。