江喜科:不能用城市化思維指導城鎮化實踐
2014-02-20 09:33:50 來源:中國發展觀察雜志社 瀏覽次數:
尊重規律,突出特點,因勢利導推進城鎮化
城鎮化的推進標志著人類社會的進步,城鎮化是歷史交給我們這一代人的歷史使命。要實現有中國特色的新型城鎮化,就必須與舊有的城市化發展理念模式、制度機制區分開來。城鎮化既要尊重規律,更要因勢利導,既要突出個性,又要與其它領域和戰略互動發展。城鎮化不但要與工業化、信息化和農業現代化互動,城鎮化也要與資源配置市場化、政府職能轉化和農民觀念變化共進。城鎮化與城市化有一個最大的不同,就是城鎮化的門檻低,農民參與性強,傳統勢力與農耕文化烙印深厚。搞得不好,也會出現城鎮不像城鎮,農村不像農村的現象。要打造一個符合中央提出的以人為核心的有質量的城鎮化,就要首先改變農民落后的生產方式,繼而改變其生活方式,最后改變其思維方式和行為方式。為此,必須做好兩方面的工作。
一方面,必須按照資源的承載能力因地制宜做好頂層設計和前期策劃。
城鎮化建設絕不能腳踩西瓜皮,滑到哪里算哪里。要事先做好周密的調查研究和大量的前期準備工作。城鎮化建設必須在尊重自然規律的基礎上進行。資源的狀況決定產業的發展前景和規模。產業要做得多大?能承載多少人口?需要什么樣的服務功能與設施,都要綜合起來考慮,它們之間是緊密聯系相輔相成的關系。許多地方建新城就栽在這里,沒有多少資源,卻硬要上一個新城,結果由于人氣和產業的不足成了鬼城、空城。所以要根據大自然賦予擬開發區域的資源稟賦,包括經濟發展狀況、地域面積和人口狀況、自然資源礦藏狀況、社會人文歷史底蘊等,進行策劃和規劃設計。對可以盤活的存量有多少,可以做大的增量有多大,最后能夠拉大的總量是多少,都要做到心中有數。對投入產出、投資回報的路徑要非常清楚。
新型城鎮化必須要先策劃后規劃,先產業后基建。科賽集團在多年城鎮化實踐中創造的“策劃”與一般的策劃不同,它的全稱是“用市場化推進城鎮化的一攬子解決方案”,內容包括與項目地領導干部價值觀的對接和開發觀念的統一;包括明確定位與功能,政策研究和設計,產業選擇和導入,融資渠道搭建和三農問題解決方案等。它的方法是把地方政府五年發展規劃,產業發展規劃,土地利用總體規劃和城市建設規劃等結合在一起形成策劃方案。這樣做出來的策劃由于提升了城鎮的定位,抓住了城鎮建設中的“魂”,突出了城鎮的特色和個性,又具有較強的可操作性和落地性,一般都能受到地方政府的高度認同。好的策劃方案對城鎮化開發來說,雖沒開工就已成功了一半。
另一方面,必須按照市場經濟的規律和要求設計制度創新機制。
長期以來,城鎮化主要由政府主導,用計劃手段推進。由政府經營的城鎮化,往往重GDP考核輕生態建設,重短期政績輕百年大計,存在嚴重的長官意志和短期行為。由此形成的體制機制自然是為計劃服務,排斥市場,比如由國家和國企壟斷土地一級開發,排斥和歧視民間資本,導致民營企業進入城鎮化領域障礙重重等。近年中央雖提出鼓勵民間資本進入城鎮化領域,但相關政策配套包括融資待遇等沒有松動。其深層原因在于,地方政府不愿放棄因主導經營嘗到的甜頭,一些利益集團不愿放棄不勞而獲、少勞多獲或以壟斷而坐享豐厚利潤。
黨和政府看到了問題的嚴重性。于是,十八屆三中全會提出要處理好政府與市場的關系,把市場地位從基礎性作用提升到決定性作用。但對中央而言,難題不僅在于提出市場化理念,更在于破解地方政府迷戀城市經營的迷局,打破利益集團錯綜復雜的格局,制定完全符合市場機制發揮作用的體制機制。國家城鎮化規劃方案的出臺一再難產,相信其中的重要一點是還不符合中央領導的要求,沒有真正體現市場主導地位。筆者認為,有關部門要貫徹落實好中央精神,制定好體現市場主導的城鎮化體制機制,坐在辦公室里是編制不出來的,必須深入基層和城鎮化建設的一線作長期調研,才能發現市場主導情況下會碰到的問題和難題;不但要向基層政府領導干部了解情況,更要向企業特別是城鎮化建設的主體民營企業、農民以及社會各界了解情況,因為他們才是市場的真正代表。要像中央懲治腐敗一樣出重拳,杜絕和減少城鎮化過程中地方政府的行政壟斷、短期行為、排斥市場、歧視民企等行為,這也是貫徹落實政府職能轉變的最佳契機和重要平臺。政府消除短期行為,做好服務,企業必然會減少投機行為,放心投資,從而有效推動城鎮化沿著可持續的方向發展。
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