江喜科:不能用城市化思維指導(dǎo)城鎮(zhèn)化實踐
2014-02-20 09:33:50 來源:中國發(fā)展觀察雜志社 瀏覽次數(shù):
城鎮(zhèn)化原有發(fā)展模式走到盡頭,逆城市化現(xiàn)象顯現(xiàn)
通過改革開放三十多年的發(fā)展,我國的城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%,增加到2012年的52.57%,其速度和規(guī)模均為世界之最,這的確是非常不容易的。但從我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程分析,我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑具有政策性、階段性和不可持續(xù)性,如果不改變當下城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式,城鎮(zhèn)化率就會在今后幾年內(nèi)達到高峰期,并出現(xiàn)嚴重的“逆城市化”現(xiàn)象。我國城鎮(zhèn)化率能達到目前這樣的水平主要通過三種途徑:
一是流動人口開放政策松綁國人身份,增強了人員流動的活力。計劃經(jīng)濟時代,人是“組織人”、“單位人”,實行城鄉(xiāng)隔離,人被人為畫地為牢。在單位不同意的情況下人是不允許流動的。不論是工農(nóng)士學(xué)商,出門辦公住宿均要開單位(包括機關(guān)企業(yè)事業(yè)單位和農(nóng)村公社生產(chǎn)隊等)證明和介紹信,注明所辦事項和在外停留天數(shù),違反規(guī)定要受到處罰。沒有當?shù)貞艨诟荒茉诋數(shù)毓ぷ鳌TS多人因此一輩子沒出過遠門。改革開放后流動人口政策逐步放開,人從單位人變成社會人,人可以自由流動,可以根據(jù)自己的意愿不受阻礙地外出打工、旅游和投親訪友。人的身份的松綁使得人員流動大量增加。由于對城市的渴望,同時也為了改善自己的生存條件,許多人因此背井離鄉(xiāng),大量涌向城市,在城市里創(chuàng)業(yè),辦企業(yè)、打工,既解決了農(nóng)村剩余勞動力的出路問題,也使得城鎮(zhèn)化率迅速提高。但如今,隨著城市生活成本的提高,農(nóng)民工對城市流民生活的厭倦,這種由于人口流動政策松綁帶來的人口城鎮(zhèn)化將會逐步減弱。
二是國家戰(zhàn)略任務(wù)的轉(zhuǎn)變推動城鎮(zhèn)化率的提高。從“以階級斗爭為綱”轉(zhuǎn)變到“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”后,我國開始從一個農(nóng)業(yè)大國走向工業(yè)化國家道路,以農(nóng)為主轉(zhuǎn)為以工為主,“無農(nóng)不穩(wěn)、無工不富、無商不活”口號響徹中國大地。各級政府開始將大量的資源從農(nóng)村匯聚到城市。在商品嚴重匱乏、貿(mào)易不充分的年代,大量的小商品不論優(yōu)劣,像雨后春筍般從中國大地上冒出。城市就像干裂的土地缺乏雨水一樣渴求投資。由于城市聚集了各種人才和發(fā)展要素,投資不怕沒有回報,地不怕賣不出去,只要攤起城市大餅,開發(fā)就能跟上。什么開發(fā)區(qū),工業(yè)園區(qū),科技園,物流園,能否落地不需要科學(xué)安排,產(chǎn)業(yè)與自然資源的配置與銜接是否合理也不需要深入研究,這種現(xiàn)象就如飲鳩止渴,必然導(dǎo)致虎頭蛇尾。由于政府在政策導(dǎo)向上重城市輕農(nóng)村,重工業(yè)輕農(nóng)業(yè),重速度輕質(zhì)量,矛盾逐步顯現(xiàn)。在滿足消費需求后,流動性過剩現(xiàn)象已越來越嚴重,缺乏科學(xué)性、經(jīng)濟性和合理性的開發(fā)區(qū)成了眾多地方政府的包袱,影響了城鎮(zhèn)化的進一步推進。
三是土地財政在城鎮(zhèn)化過程中起到了主力軍作用。土地財政也是中國的一大創(chuàng)造,許多地方的土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60%以上。自有了土地財政收入,許多地方政府財大氣粗,于是指點江山,造城建鎮(zhèn),把大量的財政資金用在了區(qū)域開發(fā)上。應(yīng)該承認,土地財政對推進中國工業(yè)化、城市化進程,對推動中國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),加快城鎮(zhèn)化速度發(fā)揮了積極重要的作用。正是中國特殊的土地制度安排及土地財政,為中國改革開放以來持續(xù)的經(jīng)濟增長提供了重要保障。但隨著改革的深入,其制度弊端也越來越明顯、突出,已經(jīng)成為今后新型城鎮(zhèn)化和可持續(xù)發(fā)展的障礙。對于土地財政今后的去向,我不贊同一些專家認為的“應(yīng)逐步退隱歷史舞臺”。我認為,土地財政今后一個時期還將發(fā)揮作用。因為,完全沒有土地財政的支持,僅僅靠稅收來建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施是沒有可能性也不可行。關(guān)鍵是要對土地財政體制機制進行改革和創(chuàng)新。比如引入市場機制,用土地財政引導(dǎo)和配套民間資本投資投入;改革集土地管理與土地經(jīng)營于一身的行政體制,把土地經(jīng)營職能分解出去;改革征地拆遷制度,合理補償失地農(nóng)民損失,或變直接補償為產(chǎn)業(yè)技能扶持,變輸血為造血;國家對土地收益的使用支出,要公開透明,嚴格規(guī)范,杜絕政績工程、面子工程和寅吃卯糧等短期行為。
近年來,伴隨經(jīng)濟危機的到來、經(jīng)濟下行壓力的加大以及在城鎮(zhèn)化過程中積累的不可持續(xù)因素,本來還比較遙遠的逆城市化現(xiàn)象已開始露出端倪,應(yīng)引起高度警惕。據(jù)新華網(wǎng)報道,浙江全省“農(nóng)轉(zhuǎn)非”數(shù)量從2004年的57.7萬人降到2009年的18.9萬人,降幅高達67%。杭州、義烏、桐鄉(xiāng)等地有200多名公務(wù)員把戶口遷到農(nóng)村。浙江東陽市江北街道2012年有300余人辦理“非轉(zhuǎn)農(nóng)”,南馬鎮(zhèn)則有近千名大學(xué)生“非轉(zhuǎn)農(nóng)”。從現(xiàn)象分析,近年出現(xiàn)的逆城市化主要表現(xiàn)在這樣幾個方面。
第一,民工回潮,大學(xué)生返鄉(xiāng),企業(yè)出現(xiàn)“民工荒”“招聘難”。高昂的城市生活成本和不夠人性化的各項政策,使得農(nóng)民工和部分困難家庭大學(xué)生難以融入城市。一旦家鄉(xiāng)有擇業(yè)機會,他們會義無反顧地回到家鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)、經(jīng)商、辦廠或繼續(xù)打工,成為逆城市化的第一撥人流。
第二,被媒體喻為“鬼城”、“空城”的城市成規(guī)模出現(xiàn)。究其形成原因,主要有二:一是一些新城缺乏產(chǎn)業(yè)和人氣,二是一些老城出現(xiàn)資源枯竭和產(chǎn)業(yè)凋敝。人進不去,又留不住,城鎮(zhèn)化必然衰退。
第三,一些三、四線城市框架拉的很大,土地開發(fā)強度高,但土地利用率極低,每平方公里居民數(shù)量遠低于平均水平。這些城市的開發(fā)區(qū)規(guī)模都不小,交通路網(wǎng)都已布好,然萬事俱備只欠“人”,已完成征地拆遷任務(wù)的寶貴土地長年擱荒,不但對推進城鎮(zhèn)化毫無益處,而且還造成國家資源和農(nóng)村耕地的巨大浪費。國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊曾公布過這樣一組數(shù)據(jù):北京土地開發(fā)強度高達57%(城市建設(shè)用地占國土面積之比),上海53%,深圳47%。而香港只有23%,巴黎只有21%,日本三大都市圈開發(fā)強度只有16%。
出現(xiàn)這種情況的原因很多,但其中一個重要原因是前面提到的用城市化思維指導(dǎo)城鎮(zhèn)化開發(fā)。蘇北一些地方的城鎮(zhèn)化,就出現(xiàn)了這種后果。在江蘇,蘇南模式很成功。江蘇省委、省政府為了縮小全省各地發(fā)展差距,加快蘇北發(fā)展,號召蘇南支援蘇北,這是很英明的。但蘇北一些城市在拉開城市框架后,卻人煙稀少,一片荒涼,城鎮(zhèn)化的成效不佳。為什么?原因就在于套用城市化的模式搞城鎮(zhèn)化。由于基礎(chǔ)設(shè)施投入大,地價越賣越高,政府又不愿讓利,企業(yè)和民間資本都被嚇走。蘇南經(jīng)濟發(fā)達,工業(yè)基礎(chǔ)雄厚,城市對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的輻射帶動能力強大,走的一直是城市化的發(fā)展道路。用蘇南在改革開放初期成功的工業(yè)化、城市化模式,去指導(dǎo)蘇北當下的城鎮(zhèn)化,必然會出現(xiàn)攤大餅、開發(fā)效益低和產(chǎn)業(yè)不足等問題。這種現(xiàn)象不僅表現(xiàn)在蘇北,其實全國各地普遍存在。
編輯:wsy
凡注明“風(fēng)景園林網(wǎng)”的所有文章、項目案例等內(nèi)容,版權(quán)歸屬本網(wǎng),未經(jīng)本網(wǎng)授權(quán)不得轉(zhuǎn)載、摘編或利用其它方式使用上述作品。已經(jīng)本網(wǎng)授權(quán)者,應(yīng)在授權(quán)范圍內(nèi)使用,并注明“來源:風(fēng)景園林網(wǎng)”。違反上述聲明者,本網(wǎng)將追究其相關(guān)法律責(zé)任。