二、中西之間的近代轉型

　　近代上海，是西方的政治制度與中國傳統文化碰撞和融合的時期，并在很長時間內采取了兩種并行的政治制度。租界將西方的政治制度和法律體系引入上海，帶動了上海的現代化轉型。租界采用了以法制和議會制的管理體制，制定中外居民共同遵守的管理條例并嚴格執法。租地人會議通過年會和特別會議掌管工部局預算、執照發放、確定特征捐稅、選舉地產委員等重大事宜，是租界內具有立法和監督職能的實際的最高權力機關。租界相對健全的法制制度和民主的管理制度，能夠保證在城市發展中，租地業主大多數人的利益能夠得到保障。建立在西方私有制基礎上的物權，保證租地業主的基本權力不致受到侵害，能夠充分行使自己的權力。租界掌握了當時上海發展的關鍵因素，以控制港口、控制貿易等方式掌握了上海的經濟命脈，也成為城市發展的有力推手。在都市計劃、道路建設、基礎設施建設、建筑設計、建筑施工等方面，租界一直走在上海的前列，將國際上的新技術和新材料幾乎是同步引入到上海，是城市快速發展背后堅實的技術支撐。更重要的是，租界局勢相對穩定，在上海近百年的動蕩中，租界在絕大多數時候都穩如泰山，很少受到波及，很自然的成為國內外資本的避風港。這也是近代上海在亂世中始終能保持相當速度發展的重要原因。

　　受到租界的影響，從清末開始，上海華界就曾多次試行地方自治和民主制度，但始終沒能成功。到了1927年，隨著上海特別市的成立，地方自治和民主制度事實上都已經徹底結束，上海市最終采用了市長負責的集權制度，并通過法律的形式將其合法化。國民政府的法律制度總體上是不完善的，當時的政治形勢也不是實施法律的理想環境。國民政府雖然也試圖將城市管理納入法制化的軌道，設置了很多新的機構，編制了相關的法規和政策，建立起了較為完整的政府管理機構，但在公平性與穩定性上與租界相距甚遠。國民政府的土地制度雖然比以往已大有進步，但政府權力過大、土地產權不穩定、個人合法權益得不到充分保障的情況并未得到根本改觀。國民政府先天的孱弱，更致使華界缺乏穩定的發展環境和有力的制度保障，戰亂不斷，強權橫行，軍閥、官吏漠視民產，巧取豪奪的事件時有發生。

　　從某種程度上講，上海城市近代化轉型的過程，就是一個重新發現和劃分城市土地價值的過程。自上海開埠以來，大量的農業土地轉換為城市用地，土地作為獨立的商品，在上海歷史上第一次形成了規模化的土地市場和房地產市場，土地利用的性質和價值也發生了根本性的變化。土地的價值不再取決于土地本身產出的價值，而更多取決于土地使用的性質和所在區位。城市土地價值的發現，使土地及相關房產的稅收逐漸成為市政當局的重要財源，最后物業稅成為租界最主要的收入，想盡辦法擴大收費范圍，增加和提升城市土地價值是市政當局的自然選擇。早期租界的越界筑路，華界的自開商埠，事實上都是對城市土地及其相關價值的競奪。

　　由于上海得天獨厚的區位條件和種種優勢，背靠長江流域的廣闊腹地，加上難以復制的發展機遇，上海逐漸成為近代中國最繁華的城市，并在城市建設上取得了輝煌的成就。但租界管理范圍和權力都是有限的，難以實施長遠的規劃，越界擴展和將華界的土地證轉化為道契也遭遇到越來越大的阻力，對于港口和大型基礎設施建設無能為力，更不可能站在整個上海的角度來考慮城市未來發展的問題。隨著城市人口的急劇增加和城市規模的不斷擴大，租界和華界各自為政的市政格局、復雜的土地權屬、混亂的土地開發狀況，越來越不適應城市的發展的需要。加上上海外向型經濟對外部經濟環境的依賴，到了1930年代，當世界性經濟危機襲來的時候，上海的城市發展事實上已成為強弩之末。此時租界的地產投資熱度持續上升，房地產價格的暴漲使城市依然維持了繁榮的假象，但衰落的態勢已逐漸明顯。

　　國民政府提出的“大上海計劃”就是在這一關鍵的歷史時期，試圖改變上海城市命運的奮力一搏。國民政府試圖通過以建設新的深水港和鐵路總站等大型基礎設施為推動力，在今天的江灣五角場一帶建設規模宏大的新城，為上海城市發展注入新的活力。但由于南京政府對上海竭澤而漁的盤剝，使得市政府始終處于財政極度緊張的狀態，能夠用于城市建設的資金極為有限。市政府轉而利用自己的強制權力，開始實踐一種新的城市發展模式，利用大規模的建設計劃以及土地投機來推動城市建設的發展。這種模式的關鍵在于土地財政，或者說土地投機。市政府充分利用自己對土地的強制征收權，采用赤字財政獲得資金，強制性大片征收土地原始價值較低但具有增長潛力的區域，通過基礎設施建設將其變為熟地，并通過種種方式提升土地價值，部分自主建設，部分對外出售，從中獲取利益。從某種意義上，“大上海計劃”也開啟了近代中國城市發展的潘多拉之盒，如果沒有足夠的制約，城市發展將不可阻擋地淪落為權力集團謀求城市利益的工具。

　　由于未來預期收益的不確定，這一發展模式存在極大的風險。一旦計劃失敗，全體納稅人、銀行和債券持有者將為這一結果付出代價。“大上海計劃”就是一個典型的例子。市政府貸款和公債的償還，除了市財政收入外，極端依靠土地財政，如果運作過程中出現問題導致資金鏈斷裂，市財政將會因此受到極大的沖擊。由于新商港和鐵路改線等工程遲遲沒有進行，江灣地區的區位條件沒有得到根本改善，城市中心將向北轉移的趨勢并沒有出現，導致土地運作的結果并不理想，地價沒有瘋漲，吸引投資也不太成功，投資商普遍選擇租界，而不到國民政府極力推動的大上海市中心區域。市政府先后投入近1000萬元進行新城建設，最后土地財政的收入不過400余萬元。由于相關的功能區始終沒有發展起來，新城建設也未能產生新的稅源，增加市政府的財政收入。市政府的巨額投資，資金利用和產出的比例極其低下，甚至日益成為市政府沉重的財務負擔。1937年的統計表明，市政貸款的償還日期已經被安排到了1952年。隨著1937年8月13日日軍的入侵，上海市政府撤離了江灣地區，“大上海計劃”在極為悲壯和慘烈的情況下落幕了，也宣告了上海第一次城市轉型事實上的終結。