進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)的制度建設(shè)，就要讓硬的更硬，即嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)，并以中央統(tǒng)一環(huán)保事權(quán)的方式進(jìn)行保障，同時(shí)還要讓軟的更軟，即讓市場治理替代計(jì)劃專項(xiàng)。

　　針對資源環(huán)境領(lǐng)域的改革，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）中的第十四節(jié)“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”進(jìn)行了專門的闡述。這一節(jié)的開篇便明確提出：“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。”

　　僅就這個(gè)標(biāo)題和開篇，就非常值得分析。一是對于“生態(tài)文明”，從原先的“建設(shè)”已變?yōu)?ldquo;加快建設(shè)”。二是在這一小段話里，包括標(biāo)題在內(nèi)，總共用了七個(gè)“制度”。由此可見，短短一年里，中央對于十八屆一中全會(huì)以來資源環(huán)境領(lǐng)域的形勢變化，已有了新的判斷，那就是必須在最短時(shí)間里將“建設(shè)美麗中國”的可持續(xù)發(fā)展理念付諸實(shí)施。

　　具體而言，《決定》將生態(tài)文明建設(shè)工作分為四個(gè)板塊，分別是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度、劃定生態(tài)保護(hù)紅線、實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度以及改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。就筆者的觀察而言，如果說在前面三個(gè)板塊里，中央的意圖和目標(biāo)都已極為明確的話，那么，在最后一個(gè)板塊，仍存在相對模糊之處。而這最后一個(gè)板塊的內(nèi)容，極可能便是《決定》在資源環(huán)境領(lǐng)域最有希望取得突破的地方，或者說，也正是當(dāng)下“改革”的要義所在。那么，究竟該如何理解“改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制”呢？

　　可以這樣看，其中主要包含了兩層意思：一是以“制度”而非“政策”，來全面系統(tǒng)完整地保護(hù)資源環(huán)境；二是要對現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制進(jìn)行改革。聯(lián)系這兩層意思的上下文關(guān)系，可以體會(huì)出這段話的邏輯。即，當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀不理想，原因在于其管理體制上存在某些問題，要解決或糾正體制上的問題，不能靠調(diào)整，而要通過“改革”的途徑。環(huán)境保護(hù)體制改革的目標(biāo)正是建立系統(tǒng)完整的制度。因此，如果將有關(guān)資源環(huán)境領(lǐng)域的改革與“全面深化改革”的總體藍(lán)圖相結(jié)合，那么，整段話的核心無疑便落在“改革”上。針對資源環(huán)境領(lǐng)域，究竟為什么要改，改什么，怎么改？

　　為什么要改？如上所述，這是因?yàn)楝F(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制存在某些問題。具體而言，筆者認(rèn)為此處所提的“管理體制”，是指狹義的環(huán)保系統(tǒng)的部門制度安排。自1984年國家環(huán)保局成立，到上世紀(jì)90年代末國家環(huán)保局升格為國家環(huán)?？偩?，再到2008年變?yōu)榄h(huán)保部，并成為國務(wù)院組成部門，整個(gè)環(huán)保系統(tǒng)從無到有，從弱到強(qiáng)，最終形成現(xiàn)有的“名條實(shí)塊”的管理體制和機(jī)制。所謂“名條實(shí)塊”是說，環(huán)境管理名義上是由中央部門自上而下進(jìn)行垂直管理，但實(shí)質(zhì)上，環(huán)境管理工作職責(zé)基本上被落實(shí)到地方，也就是地方出錢出人出力，中央負(fù)責(zé)指導(dǎo)。

　　應(yīng)該說，這一體制安排對目前的資源環(huán)境現(xiàn)狀有很大的影響。其中最重要的一點(diǎn)在于，中央強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)工作的計(jì)劃性，而地方則強(qiáng)調(diào)其市場性，結(jié)果是計(jì)劃永遠(yuǎn)趕不上變化，而市場又強(qiáng)化了環(huán)境污染本身的外部性。這樣一來，地方的環(huán)境保護(hù)實(shí)踐，不僅不能滿足中央的指標(biāo)設(shè)計(jì)，反而在央地分權(quán)的管理體制下，變得更加傾向于“軟約束”。中央制定的一切環(huán)保法律、法規(guī)、政策、規(guī)劃、專項(xiàng)、計(jì)劃等等，都在這樣的分權(quán)體制下被解構(gòu)掉，剩下的便是地方圍繞經(jīng)濟(jì)增長這個(gè)指揮棒來轉(zhuǎn)。最終導(dǎo)致的結(jié)果是，只要有經(jīng)濟(jì)增長上的需要，首先可以犧牲的就是環(huán)境。由此，按照市場經(jīng)濟(jì)的語言表達(dá)，就是生態(tài)環(huán)境的價(jià)值被任意低估或賤賣。就此而言，環(huán)境保護(hù)管理體制問題的直接原因，是地方的過度市場化，但從間接原因看，實(shí)則源自中央的計(jì)劃性與地方的市場化之間的不兼容，其根本矛盾在于，其一，計(jì)劃無法執(zhí)行，其二，計(jì)劃本身也嚴(yán)重失靈。

　　要解決管理體制上的問題，該怎么辦？其實(shí)，方向很簡單，那就是“收權(quán)”和“放權(quán)”。首先，要將地方處置環(huán)境資源的權(quán)力收回指定計(jì)劃的中央部門，即國家環(huán)保部，以防止環(huán)境資源被隨意低估。就此，需要將環(huán)保垂直管理體系真正建立起來，包括指標(biāo)的配給、標(biāo)準(zhǔn)的制定、過程的監(jiān)督、結(jié)果的考核等，都真正收回中央部門，即在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一環(huán)保事權(quán)。這是環(huán)境保護(hù)管理體制領(lǐng)域改革的應(yīng)有方向。反過來，按照“全面深化改革”的理念，可以將經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等交給地方和市場自己去決定，即“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”，而后中央政府履行保護(hù)環(huán)境的職責(zé)。只要制度可以被切實(shí)徹底執(zhí)行，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是不可能變得更糟糕的。

　　如果說，回收環(huán)保事權(quán)解決的是市場失靈帶來的外部性問題，那么，改革的第二個(gè)組成部分“放權(quán)”，就是將保護(hù)環(huán)境的杠桿從“計(jì)劃”轉(zhuǎn)向“市場”。事實(shí)上，在對總量合理把握和嚴(yán)格控制的前提下，將環(huán)境作為一種生產(chǎn)性要素，交還給市場進(jìn)行分配，是最有效率的一種保護(hù)環(huán)境的途徑。其關(guān)鍵在于，這樣可以提高環(huán)境的產(chǎn)出效率，以“效率”促“保護(hù)”。譬如，目前我們在做碳排放交易的試點(diǎn)，這便是在總量控制之下，應(yīng)用排放權(quán)交易市場來提高碳排放產(chǎn)出效率的嘗試，盡管其中仍存在很多技術(shù)性的障礙，但卻不失為遵循“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”這一原則的最佳實(shí)踐。

　　總體上，進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)的制度建設(shè)，就要讓硬的更硬，即嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)，并以中央統(tǒng)一環(huán)保事權(quán)的方式進(jìn)行保障，同時(shí)還要讓軟的更軟，即讓市場治理替代計(jì)劃專項(xiàng)。這便是“改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制”的要義所在。

　　（作者系復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師、環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心副主任）