中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長、中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì)常務(wù)理事楊保軍先生十分關(guān)注珠三角改革發(fā)展，曾參與編制《珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃(2004-2020)》。圍繞城市群發(fā)展質(zhì)量、區(qū)域治理機(jī)制、核心城市作用、粵港澳合作等焦點(diǎn)問題，記者近日專訪了他。

　　瓶頸

　　最大制約在于制度

　　記者：打造世界級城市群，珠三角具備哪些基礎(chǔ)條件？

　　楊保軍：一是綜合實(shí)力較強(qiáng)，人口和經(jīng)濟(jì)總量大；二是集聚程度高，城鎮(zhèn)高度密集，形成都市連綿區(qū)，多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)要素在單位國土面積上的集聚程度為全國最高；三是城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)達(dá)到83%左右。基本形成以廣、深為核心，大中小城市和小城鎮(zhèn)相對均衡協(xié)調(diào)發(fā)展的完整城鎮(zhèn)體系；四是擁有較強(qiáng)的國際經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，特別是毗鄰港澳，國際服務(wù)的全球化程度也比較高；五是具有良好的區(qū)域交通體系和國際航運(yùn)體系。

　　記者：與世界級城市群相比，珠三角的主要差距在哪里？

　　楊保軍：最大的差距在于服務(wù)業(yè)水平和城鎮(zhèn)化質(zhì)量。珠三角服務(wù)貿(mào)易出口比例較低，國際金融影響力不夠，生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)特別是中介服務(wù)業(yè)發(fā)展不足。服務(wù)業(yè)與國際化規(guī)則接軌不夠，受政府和市場關(guān)系影響較大。

　　珠三角產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還處于傳統(tǒng)加工貿(mào)易階段，高端制造業(yè)不足，自主創(chuàng)新能力不強(qiáng)。廣州、深圳的國際功能與全球節(jié)點(diǎn)城市差距明顯。城市建設(shè)品質(zhì)差異比較大，有的像歐洲，有的像非洲。

　　記者：具體而言，珠三角打造世界級城市群的瓶頸有哪些？

　　楊保軍：最大的制約在于制度瓶頸。

　　首先是市場經(jīng)濟(jì)制度深化改革滯后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級緩慢，服務(wù)業(yè)發(fā)展面臨行業(yè)壟斷。

　　其次是外來務(wù)工人員的市民化問題，面臨社會(huì)保障均衡等一系列制度改革難點(diǎn)。

　　第三是土地制度改革壓力大。目前，珠三角多數(shù)城市的發(fā)展空間已經(jīng)接近和達(dá)到行政轄區(qū)面積的40%，如何實(shí)現(xiàn)土地的二次開發(fā)、推進(jìn)“三舊”改造，面臨較大的制度瓶頸。有些問題不是省里能解決的，還需要國家層面統(tǒng)籌考慮。

　　最重要的是，城市群內(nèi)部治理機(jī)制不滿足發(fā)展需要，在區(qū)域功能、規(guī)劃建設(shè)、環(huán)境保護(hù)以及社會(huì)治理等方面存在突出的協(xié)同性問題，城市群內(nèi)部合作與協(xié)調(diào)發(fā)展不足，區(qū)域治理模式受到行政區(qū)經(jīng)濟(jì)影響較大。

　　區(qū)域

　　缺乏協(xié)同治理機(jī)制

　　記者：您如何看待珠三角的區(qū)域治理模式？

　　楊保軍：在目前的行政體制下，珠三角的行政治理結(jié)構(gòu)對珠三角快速發(fā)展起到過很好的效果，但也到了調(diào)整優(yōu)化的時(shí)候。比如東莞，它沒有區(qū)一級架構(gòu)，從市直接到鎮(zhèn)，早期效率很高，但現(xiàn)在太碎片化，以村為基本單元，效率較低，升級較難。

　　協(xié)同發(fā)展是影響城市群整體競爭力和持續(xù)發(fā)展能力的重要因素。珠三角缺乏協(xié)同機(jī)制，雖然有共同目標(biāo)，但是缺乏目標(biāo)下的路徑，缺乏對路徑的保障機(jī)制、政策。沒有協(xié)同，就容易出現(xiàn)區(qū)域環(huán)境污染、交通聯(lián)系不暢、核心地區(qū)要素過于集聚、基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)等“大城市病”。

　　要解決這些問題，重點(diǎn)要在協(xié)同發(fā)展政策和一體化建設(shè)機(jī)制方面尋求突破，通過在專業(yè)領(lǐng)域和重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行自下而上的深化調(diào)整，突破行政區(qū)劃束縛，以點(diǎn)帶面地深化改革。

　　以前靠投資來拉動(dòng)增長，將來要靠創(chuàng)新，而創(chuàng)新源在城市。我們現(xiàn)在要高度重視城市群發(fā)展，從中央到地方要設(shè)計(jì)一套制度來考核城市群建設(shè)。國家應(yīng)該設(shè)置城市群的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，來考核每個(gè)城市群的成績。首先要建立統(tǒng)計(jì)單元，比如要統(tǒng)計(jì)哪幾項(xiàng)指標(biāo)，看城市群需要推進(jìn)哪些工作，其次要設(shè)立治理機(jī)構(gòu)，比如委員會(huì)、基金等等，先從專業(yè)協(xié)同上取得突破。

　　產(chǎn)業(yè)

　　同構(gòu)現(xiàn)象比較明顯

　　記者：在產(chǎn)業(yè)方面，珠三角各地的協(xié)同性如何？

　　楊保軍：世界幾大城市群的城市在產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)作方面緊密有序，每個(gè)城市都有明確的分工與發(fā)展方向。相較而言，珠三角城市群產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象比較明顯，產(chǎn)業(yè)體系也不完善，這當(dāng)然不利于城市群的長遠(yuǎn)發(fā)展。

　　但我不認(rèn)可珠三角產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化的說法。在一個(gè)封閉的經(jīng)濟(jì)體系之中，臨近的城市搞同樣的產(chǎn)業(yè)，就有同質(zhì)化的問題。但珠三角主要是與國際市場分工協(xié)作，產(chǎn)品主要是外銷，所以就不算同質(zhì)競爭，否則企業(yè)早就死掉了。

　　我不擔(dān)心珠三角的產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化，而是擔(dān)心珠三角缺乏產(chǎn)業(yè)升級能力。怎么升級？首先市場化要到位，其次要有教育投入。升級的方向很明確，關(guān)鍵在于搭建升級的平臺。我們能做的是在制度、基礎(chǔ)設(shè)施方面搭好“架子”，但不能替代它(產(chǎn)業(yè)升級)。不能說蓋一個(gè)辦公樓就是金融中心了，金融一定是集聚度很高的產(chǎn)業(yè)，不可能到處都有金融中心。

　　廣深

　　發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)先鋒作用

　　記者：珠三角打造世界級城市群，廣、深兩市應(yīng)發(fā)揮哪些作用？

　　楊保軍：廣州、深圳應(yīng)擔(dān)當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)者和先鋒者的角色。作為領(lǐng)導(dǎo)者，它們應(yīng)當(dāng)在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和高端產(chǎn)業(yè)方面持續(xù)發(fā)力，共同鑄就具有國際競爭力的發(fā)展引擎。作為先鋒者，它們必須大膽在城市與區(qū)域發(fā)展路徑、方式、機(jī)制等方面探索創(chuàng)新，為新一輪改革發(fā)展提供動(dòng)力。

　　廣州應(yīng)在區(qū)域統(tǒng)籌方面發(fā)揮更大的作用，其領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任要更重一些。作為引領(lǐng)中國南方發(fā)展的國家中心城市，廣州產(chǎn)業(yè)體系最為完整、勞動(dòng)力規(guī)模和素質(zhì)最具優(yōu)勢的特大城市，必然要在國際舞臺上承擔(dān)更重要的責(zé)任。

　　作為改革開放的窗口和國家新政策、新的管理體制的試驗(yàn)場，深圳在新時(shí)期應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)先鋒者角色定位，大膽地先行先試，成為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和建成和諧社會(huì)的先鋒城市。

　　廣深是核心，珠三角其他城市則是支撐城市群未來持續(xù)發(fā)展的腹地和關(guān)鍵，是從外向型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向內(nèi)外源協(xié)調(diào)發(fā)展的重要空間基礎(chǔ)，各個(gè)城市之間應(yīng)通過積極的合作互動(dòng)，合力推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)模式的轉(zhuǎn)變和區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的升級，為珠三角建設(shè)世界級城市群奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

　　粵港澳

　　合作需要制度突破

　　記者：如何處理好珠三角九市與港澳的關(guān)系，如何看待粵港澳合作？

　　楊保軍：香港是珠三角城市群發(fā)展的重要源泉。當(dāng)前的粵港澳關(guān)系處于一個(gè)臨界狀態(tài)。一方面，粵港澳之間的合作達(dá)到了前所未有的高度，其合作形式從民間非正式化走向了官方正式化，合作的制度從探索與碰撞走向了建立與完善。另一方面，珠三角迅速崛起后，整個(gè)區(qū)域格局面臨重構(gòu)，多個(gè)機(jī)構(gòu)預(yù)測廣州和深圳的經(jīng)濟(jì)總量將在5至10年內(nèi)超越香港，這給香港帶來了壓力。

　　復(fù)雜的形勢面前，粵港澳合作必須不拘泥于區(qū)域內(nèi)部的矛盾與糾紛，應(yīng)放在更廣闊的格局予以考量。如果沒有內(nèi)陸腹地支撐，香港的“單向全球化”存在巨大風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，上海自貿(mào)區(qū)的成立，也將對香港構(gòu)成競爭。香港面臨的挑戰(zhàn)，也是大珠三角各城市共同面對的，只有同心協(xié)力，才可共渡難關(guān)。

　　粵港澳合作未來最核心的部分應(yīng)在制度建設(shè)上尋求突破。粵港澳聯(lián)席會(huì)議制度就是一個(gè)延續(xù)性佳、成效顯著的合作平臺。總之，三地合作既要有傳承，也要有創(chuàng)新。而創(chuàng)新就是積極探索“一國兩制”背景下大珠三角區(qū)域的新型城鎮(zhèn)化和粵港澳合作問題。