城市新區擴張問題十多年來一直受到各界關注，近來各種批評聲音明顯增多。根據筆者掌握的情況，有關問題確實存在，并已累積到相當嚴重的程度，有必要迅速采取措施，嚴加管束和整治。

　　警惕“造城運動”后果

　　城市新區本是城市經濟社會發展到一定階段的必然要求。實踐中，不少新區在帶動區域經濟發展、加快產業轉型升級、促進城鄉統籌發展等方面確實起到了重要作用；從合理組織城市空間看，城市新區在疏解中心城區的過密人口、轉移過多過重的城市功能、改善城市面貌和人居環境等方面，也不失為一種有效方式。

　　但當前城市新區無序擴張，特別是一些地方違背城市發展規律大搞“造城運動”，由此出現的問題和可能造成的后果，不能不引起我們的高度警覺。

　　新區無序擴張降低了城鎮化發展的質量。

　　一些城市新區規劃建設動輒“國際化”、“大手筆”，投巨資搞行政中心、體育館、歌劇院、大草坪、人工河湖等表面建設和景觀工程；熱衷高檔房地產開發，抬高了農民、大學畢業生進城落戶門檻；產城融合不夠，產業同質化、低水平擴張比較普遍，對能源資源要素依賴嚴重，發展的協調性和持續性難以保障。

　　新區無序擴張加劇資源浪費和環境破壞。

　　一些城市新區規劃城市建設用地規模動輒幾十平方公里甚至幾百平方公里，人均城市建設用地遠遠超過國標上限。有的為了做大城市用地規模，還隨意編造人口規模。受錯誤觀念驅使，城市新區大廣場、寬馬路比較普遍，低密度房地產和花園式工廠隨處可見，土地閑置、浪費問題突出。一些地方不顧資源環境承載能力隨意設立城市新區，土地開發強度過高，嚴重影響地區生態環境。

　　新區無序擴張沖擊耕地保護紅線。

　　一些城市新區規劃預留建設用地空間過大，甚至突破了土地利用總體規劃，影響耕地保護目標的落實；一些地方后備耕地資源枯竭，仍然安排大規模新城建設，導致耕地占補平衡難以落實，占優補劣現象比較普遍；一些地方人為挖湖造景，造成實際耕地面積減少，沖擊耕地保護紅線和糧食安全底線。

　　新區無序擴張潛伏經濟金融風險。

　　一些城市新區主要靠土地出讓金和土地抵押融資解決巨量的城建資金缺口，有的甚至不惜以土地違規抵押融資，出現“多征地——出讓或抵押以籌集更多建設資金——擴大城市用地規模——繼續多征地”的惡性循環。由于后續投資和債務償還主要依靠預期土地出讓收益和擴大征地規模，其潛伏的經濟金融風險不容低估。

　　新區無序擴張影響社會穩定。

　　一些城市新區建設時間集中，征地拆遷規模大，安置補償有困難，同時違反征地程序、強制拆遷、拖欠農民社保、強迫農民上樓等情況時有發生，損害了農民土地合法權益，已成為引發社會矛盾、影響社會穩定的重要因素之一。

　　新型城鎮化應當是以人為本、造福國民的城鎮化，是資源節約、環境保護的城鎮化；是四化同步、城鄉統籌的城鎮化，是因地制宜、各得其所的城鎮化。顯然，城市新區建設發展中的種種亂象，是同新型城鎮化發展方向背道而馳的；城市新區不僅不宜成為新型城鎮化發展的主要平臺，任其擴張還會嚴重干擾新型城鎮化發展戰略的有效實施。

　　下非常決心，用非常措施

　　當前城市新區擴張，已由過去以東部地區為主，轉為東中西各區域齊頭并進；絕大部分由地方政府批準設立，其中又以省級、市級政府批準為主。究其原因，既有地方政府發展理念、體制機制等深層次問題，又有有關方面協調不力、監管失位等管理問題。治理城市新區無序擴張問題，需要綜合施策、標本兼治。

　　要厘正城鎮化發展導向。

　　城市新區發展過多過濫，從根本上說，是地方政府崇尚GDP和政績考核注重GDP的結果。城市新區與老城區相比，土地開發成本相對低廉，這使一些寄希望短期內上速度、出政績的地方領導找到了“捷徑”，而無視城鎮化是一個長期的發展和完善過程；一次性獲取幾十年收益的土地出讓機制，又客觀上助推了這種短期行為；城市新區戶籍人口較少還可減輕公共服務負擔，這也為“重物輕人”的城市發展理念提供了土壤。因此，治理城市新區無序擴張問題，需要從改變GDP至上的發展觀和政績觀入手，使城市發展真正回歸到服務和促進人的發展這個新型城鎮化的核心范疇內，自覺尊重城市發展規律，切實糾正短期行為。

　　要改變城市土地財政依賴。

　　在現行財稅體制下，政府間的財權與事權不匹配是事實，這使得地方政府依賴土地出讓收益和土地抵押融資推進新城建設一定程度上獲取了輿論的同情和理解，具有某種“正當性”。但過度依賴土地財政的城市建設模式不可持續，未來推進城鎮化發展，如何減少土地財政之弊，防范經濟社會風險，是需要面對的重大課題。除了推進財稅體制改革外，還要著力理順政府與企業、當前與長遠的土地利益關系，在堅持和完善土地出讓制度的基礎上，改革土地收益獲取方式，優化土地收益支出結構，促進地方政府從實體經濟發展和稅收中獲取穩定收益，減少賣地沖動，從源頭上抑制城市新區過快擴張。

　　要強化國土空間規劃管控。

　　當前城市新區無序擴張，也是國土空間規劃體系不全、管控不力，導致地方各行其是、惡性競爭的結果。從世界范圍看，嚴格國土空間規劃管控，不僅不會降低市場配置資源的有效性，而且是保障市場正常運轉、確保生態經濟安全的必要手段。當前最重要的是加快制定國土規劃，彌補頂層空間規劃的缺失；從全域國土出發，結合資源環境承載能力評價和空間經濟分析，明確國土空間集聚開發、分類保護和綜合整治“三位一體”戰略格局，確定國土重點開發軸帶，擬定城市群和各級各類城市的規模布局、用地標準和開發強度，為區域發展、土地利用、城市建設、產業布局、生態保護等相關規劃的編制提供基礎和指引。同時，要充分發揮土地利用總體規劃對城鄉各類用地的整體管控作用，嚴禁隨意修改規劃，確保各級各類城市新區符合土地利用總體規劃。

　　要大力推進節約集約用地。

　　為了推動城市新區加快建設，城市政府往往在土地征收、用地供應、稅收征管等方面給予城市新區各種政策優惠，這導致城市新區普遍成為城市土地節約集約利用的薄弱環節。為此，要以城市新區為重點，加強節約集約用地頂層設計，從規劃管控、標準控制、監測監管、考核評估等各方面完善制度，從擴大土地有償使用制度覆蓋范圍、全面落實經營性和工業用地招拍掛制度、提高土地產出率和稅收準入門檻等各方面健全機制，嚴禁違反國家土地政策隨意出臺優惠政策，形成約束與激勵相結合的節約集約用地政策體系。創新用地管理制度，加強城市用地總量調控，將新增用地年度計劃安排與吸納人口數量相掛鉤、城市新區用地規模擴大與老城區存量用地盤活利用相掛鉤，引導城市新區節約集約用地。

　　要切實維護群眾土地權益。

　　針對城市新區征地開發中損害農民利益的問題，要在嚴格土地規劃計劃管控的基礎上，與城市政府財力相適應，合理確定征地規模。同時，嚴格執行征地程序，嚴禁以預征等名義圈占農民土地；依法依規做好被征地農民的安置，足額發放征地補償費；探索建立多元化安置途徑，探索農民以多種形式參與土地增值收益分配；完善被征地農民社會保障體系，促進和諧征地、和諧建設。

　　要加快形成城市新區監管合力。

　　針對城市新區分散管理、監管乏力的問題，要加快轉變政府職能，切實減少政府對城市發展的行政推動和人為造城，加強社會管理和公共服務；簡化城市新區審批層次，可考慮只保留國家和省級政府兩級審批，并嚴格審批條件和論證要求，擴大公眾參與；建立信息化監管網絡，以土地綜合監管平臺為基礎，實現城市新區規劃建設全覆蓋、全流程監管；加大土地執法督察力度，實行專項集中整治與常態化執法相結合，嚴肅查處城市新區違法違規用地行為。

　　總之，城市新區無序擴張問題之嚴峻，確實到了要下非常決心、用非常措施加以整治的時候了，就像一輛正在違章超速行駛的汽車，必須狠剎車，否則就有車毀人亡的危險。當然，狠剎車的目的不是要完全停下來、不再行駛，而是要在檢查修理、校正方向并確認安全后，繼續前行。

　　(作者為國土資源部規劃司司長)