城市環境總體規劃是重要環境戰略

　　城市是落實生態文明建設的重要空間載體，通過推進城市經濟、社會、環境建設，堅持尊重自然、城鄉統籌、區域協調、合理布局、節約土地、集約發展的原則，合理配置產業、人口、基礎設施、公共服務設施等經濟社會要素，促進資源、能源節約和可持續利用，保護和改善生態環境。實現這些目標和任務，需要在環境方面做出總體安排，特別是在時空布局上要有一個頂層設計和總括安排。城市環境總體規劃就是在城市尺度上推進生態文明建設的生動實踐和豐富探索。

　　可以說，城市環境總體規劃是環境規劃從經濟約束型向環境約束型規劃轉變的產物，是我們在加快推進新型城市化進程中，為加強環境保護頂層設計而率先提出的。揭示其本質、豐富其內涵，把它作為一項重要環境戰略予以推行，是環保部門參與城市管理綜合決策的又一重要舉措。這對于我國環境規劃理論方法體系創新具有里程碑式作用，更是我們在探索環保新路中的創舉。

　　一、城市環境總體規劃的概念

　　城市環境總體規劃是城市人民政府以當地資源環境承載力為基礎，以尊重自然、順應自然、保護自然為準則，以可持續發展為目標，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，統籌優化城市經濟社會發展空間布局，確保實現經濟繁榮、生態良好、人民幸福所作出的戰略部署。

　　規劃立足于統籌、平衡城市內各種資源環境要素，把環境保護工作融入城市經濟社會發展戰略全局，科學謀劃、指導和優化城市格局、產業布局；探索空間落地和時間安排，避免空間利用無序、惡性競爭、重復建設、盲目投資等情況的發生，為其他各項規劃順利落地提供基礎性指引；逐步形成事先、全面、預防的城市環境管理新格局，具有基礎性、先導性、前置性和制約性的作用。

　　二、城市環境總體規劃的核心問題

　　城市環境總體規劃的核心問題是處理好規模、結構和布局問題。規模涉及城市人口、經濟、用地規模；結構涉及人口結構、經濟結構、能源結構與用地結構；布局涉及產業布局、人口布局及生態保護布局等。城市環境總體規劃是指導、調控城市經濟社會發展與環境保護的總體安排。經法定程序批準的城市環境總體規劃，是編制城市近期環境保護規劃、詳細規劃、專項規劃和實施城市環境管理的法定依據，是引導和調控城市經濟社會發展、保護和管理城市資源環境的重要依據和手段，也是環境保護參與城市綜合型戰略部署的工作平臺。其立足點和著力點是限制、優化、調整，是從環境資源、生態約束條件角度為城市經濟社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃提出限制要求，是資源環境承載力約束下的城市發展規模與結構優化，是基于生態適宜性分區的城市布局優化調整，通過劃定并嚴守生態紅線以限制無序開發。

　　三、城市環境總體規劃的基本要求

　　城市環境總體規劃的基本要求是科學把握城鎮化發展規律和走勢，借鑒國內外城市規劃的先進經驗，實現由擴張型規劃向集約型規劃、功能型規劃、效益型規劃、人文生態型規劃轉變，給予城市人文關懷，樹立美麗與發展雙贏的理念，從源頭和頂層進行謀劃與設計，真正做到未病先防、已病防變、已變防漸，著力提高規劃的科學化水平。

　　要深入開展城市環境系統解析和中長期環境形勢分析。對城市經濟社會發展中出現的環境問題要望聞問切，通過號脈辨病找到關鍵癥候，并研究提出解決方案；通過科學合理地配置環境資源，將有限的環境容量配置到最需要發展、最能帶動全局發展、最能促進快速發展的區域和行業，推動形成經濟、生態、社會效益高的綠色產業格局。

　　要將城市環境總體規劃與城市經濟社會發展的各方面規劃相結合，將資源環境目標與經濟社會發展目標有機統一，使經濟建設、社會發展與資源環境稟賦相適應，使區域發展規劃與地區資源環境承載能力相適應，以最小的資源消耗和環境代價換取最大的經濟社會效益。還要善用留白技法，為生態修復留出更多空間。

　　四、城市環境總體規劃的特征

　　城市環境總體規劃的特征主要有：

　　一是落地性。突出政策、措施落地，特別是劃定并嚴守生態紅線，改變以前環境規劃仿佛飄在空中、無從下手的狀況，要把每項要求落實到每個地塊、每個區域、每一個重點源。環境規劃要成為促進精細化、規范化管理的有效載體。

　　二是融合性。城市規劃體系中的所有規劃都不具有排他性和競爭性，而是具有和諧性和共融性，在相互銜接的基礎上相輔相成。在城市規劃體系中，城市環境總體規劃要統籌協調、彰顯特色、突出抓手、合力推進，要用市場手段激發經濟社會和環保工作的活力；要用行政、技術、法律等手段為城市環境管理工作提供動力；用基于社會的管理機制體制改革，把環境保護融入城市經濟社會管理大局之中。

　　三是剛性與彈性結合。突出處理好剛性約束與彈性把控的關系，特別是妥善處理和安排好容量、總量、質量、風險之間的關系，做好生態紅線、資源消耗上線和生態環境容量底線等概念范疇與制度安排，用好存量，找出增量，為未來尋找發展空間，提供更多的生態產品。

　　編制實施城市環境總體規劃具有重大意義

　　我們要推進的城市環境總體規劃，是國家城鎮化戰略的重要組成部分。編制實施城市環境總體規劃，對于優化經濟發展、改善環境質量、保障民生具有重大意義。

　　編制實施城市環境總體規劃，是推進城市生態文明建設頂層設計的關鍵基礎。要從源頭上對城市環境管理進行頂層設計，科學分析、準確把握城市生態環境建設與保護中存在的問題，統籌謀劃、研判，提出環境管理的對策和措施；堅持預防為主，避免出現風險和問題后再去補救、治理的現象發生，堅決做到不欠新賬；走出一條低投入、低消耗、少排放、高產出、能循環、可持續的新型工業化道路，促進在城市中人與自然和諧共處、良性互動、持續發展；構建科學合理的城市化格局、生態安全格局，破解不同城市發展階段中所遇到的“成長的煩惱”或“成功后的困惑”，推動城市經濟社會健康、集約發展。

　　編制實施城市環境總體規劃，是為所在城市的環境管理工作找到坐標、明確目標、查找問題、提出對策。其中，坐標要有維度，目標要有高度，問題要有深度，對策要有力度。

　　因此，城市環境總體規劃既是適應城市自身發展，更是瞄向區域和潮流；既是破解城市經濟社會發展中面臨的資源環境管理約束和瓶頸問題的有力手段，更是解決新型城市化、工業化兩輪驅動背景下，在城市尺度下大膽探索經濟社會發展和環境保護的關系，從提高競爭力、滿足幸福度、加強公共治理的角度，把城市環境總體規劃融入城市管理中，真正實現城市環境管理轉型。這樣，編制實施城市環境總體規劃不但成為城市經濟社會發展的必需，而且成為經過努力就可以實現的選擇。

　　作者系遼寧省大連市環保局局長