從歷史上看，北京的城市發(fā)展可以看做是全國大型城市發(fā)展的一個縮影。尤其在計劃經(jīng)濟時代，行政手段決定了城市布局和資源配置。土地、勞動力等資源價格難以反映城市的實際供求狀況，人才、資本、技術(shù)等要素更多被配置在大城市的中心地區(qū)，并對周邊形成“虹吸效應(yīng)”，這使得北京雖然在規(guī)劃上一直對周邊縣區(qū)進行衛(wèi)星城部署，但實際情況卻是主城區(qū)不斷吸引甚至搶奪衛(wèi)星城的資源，由此造成了主城的過度膨脹和城市間發(fā)展的落差加大等問題。即使到現(xiàn)在，行政配置資源的大手仍然十分有力，這也是我國未來改革的主要方向之一。

　　從管理體制角度來講，1950年代以來的北京衛(wèi)星城建設(shè)更多停留在框架規(guī)劃的層面，缺乏具體的發(fā)展政策和協(xié)調(diào)機制，同時沒有完善的衛(wèi)星城市統(tǒng)計系統(tǒng)，使得對衛(wèi)星城的管理和研究缺乏充分的事實依據(jù)和針對性。此外，嚴格的戶籍管理政策讓人口流動變得十分困難，衛(wèi)星城缺乏人口集聚便難以形成規(guī)模效應(yīng)。

　　《21世紀》：進入本世紀以來，我們看到北京的要素外溢現(xiàn)象逐漸明顯，在此語境下，亦莊、通州、順義以及河北境內(nèi)的臨京小城迎來了機遇。

　　牛鳳瑞：北京的城市布局特點是大都市小郊區(qū)，它的總面積是1.6萬平方公里，平原面積只有6000平方公里，隨著人口和產(chǎn)業(yè)的集聚，發(fā)展空間必然會受到限制。當本身發(fā)展還具有存量空間時，北京自然會按照既定發(fā)展思路走下去， 但是，當土地成本和環(huán)境成本越來越高時，一些對資源成本依賴度較高的企業(yè)則會逐漸外遷。

　　此外，城市規(guī)模過大使得規(guī)模經(jīng)濟亦逐漸具有不經(jīng)濟性，并且出現(xiàn)交通擁堵、住房緊張、環(huán)境惡化等城市病，出于自身利益，這些負面效應(yīng)將給北京發(fā)展衛(wèi)星城帶來動力。

　　第三，從政策層面看，本世紀以來，無論是城市總體規(guī)劃還是兩次南城行動計劃、通州國際化新城規(guī)劃，北京都明確發(fā)出了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的信號，并通過行政和市場手段將這種實踐進一步深化。轉(zhuǎn)移出的產(chǎn)業(yè)讓衛(wèi)星城的GDP和公共財政收入比以往增長得更加迅速，同時和主城區(qū)相比，其相對占優(yōu)的價格優(yōu)勢也吸引了大量市場投資者。但總體來說，衛(wèi)星城的機遇是北京改革開放后城市發(fā)展的客觀規(guī)律帶來的。

　　中心城要用歷史系統(tǒng)的觀點看待

　　《21世紀》：雖然近些年北京衛(wèi)星城實現(xiàn)了發(fā)展增速，但是北京中心城區(qū)的壓力并未減輕。

　　牛鳳瑞：我們應(yīng)該以發(fā)展的觀點來看待這個問題。隨著主城區(qū)交通越來越擁堵、污染越來越嚴重以及人們健康、環(huán)保意識的提升，北京迫于壓力，提出要疏解中心城區(qū)。一方面，要求京外的外來人口流向周邊的衛(wèi)星城，確保中心城不再繼續(xù)增加壓力；另一方面，對城區(qū)內(nèi)現(xiàn)存的人口通過房地產(chǎn)開發(fā)，政府引導等手段進行疏散；但從多年的效果來看，并沒有圓滿地達到預期目的。雖然如此，政府的努力還是在一定程度上大大緩解了某些問題，否則北京的城市生態(tài)將會更加惡化。客觀來說，政府并非沒有努力，而是社會發(fā)展多年積累的矛盾超過了努力的正效應(yīng)。

　　同時，我們應(yīng)該系統(tǒng)地看待北京城市發(fā)展的問題。表面上是城市規(guī)劃和發(fā)展的關(guān)系，實際上卻是國家體制與北京市功能疊加的問題。北京市首先是作為首都的功能，承擔著行政管理和對外交流的職能；其次，它是科學教育的中心，聚集了全國超過1/3的重點高校；接著是承擔經(jīng)濟的職能，具備雄厚的經(jīng)濟實力才能更好的服務(wù)于首都功能。從這個意義上講，北京不同于國內(nèi)其他城市，其職能的多元化使得它改革的過程中將遇到更為復雜的局面。

　　《21世紀》：梳理北京市歷年來城市總體規(guī)劃，對于周邊區(qū)縣的規(guī)劃理念是不斷變化的。由“子母城”發(fā)展到衛(wèi)星城，直到在2005年出臺的《北京市城市總體規(guī)劃（2004-2010）》中，將過去的14個衛(wèi)星城發(fā)展建設(shè)為11個新城，從子母城到衛(wèi)星城再到新城，這對北京意味著怎樣的改變？

　　牛鳳瑞：這體現(xiàn)了北京在幾十年城市建設(shè)實踐中對衛(wèi)星城規(guī)劃理念的提升。衛(wèi)星城從功能上來講能一定程度地解決轄區(qū)居民的生活和就業(yè)問題，但其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍然比較單一，并且規(guī)模偏小，無法對北京中心城區(qū)提供更加有力的疏散功能。比起衛(wèi)星城，新城在區(qū)域經(jīng)濟中的獨立性更強，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和功能也更加完善，可以不必完全依附于北京而實現(xiàn)獨立發(fā)展，在一定程度上能形成區(qū)域影響力。總的來說，新城不僅能更好地承擔疏解轉(zhuǎn)移的職能，也更加有利于區(qū)域經(jīng)濟整體競爭能力的增強。

　　《21世紀》：有一種觀點是，通州、順義等地由于距離中心城區(qū)太近，不適合作為衛(wèi)星城以承擔要素外溢的功能，對此您怎么看？

　　牛鳳瑞：這個問題要看如何界定，比如順義和通州，在北京中心城區(qū)大幅擴張之前的距離就比較短，隨著主城區(qū)的發(fā)展，空間上已經(jīng)相連，如果說是衛(wèi)星城也勉強可以，但它實際上已經(jīng)逐漸成為主城區(qū)的組成部分了。這是中國城市急速發(fā)展的一種現(xiàn)象，在過去的城市規(guī)劃中是很難想象的。北京市目前常住人口已達到兩千多萬，遠遠超出之前規(guī)劃的“預計2020年人口達到1800萬”的數(shù)據(jù)。實際上，北京的發(fā)展超出了人們的想象，一方面中國的宏觀經(jīng)濟一直保持高速發(fā)展，另一方面在理論儲備和對城市發(fā)展的認識上卻存在局限性。隨著時間的推移以及事物發(fā)展過程中矛盾的顯現(xiàn)，認識也將不斷深化。

　　對衛(wèi)星城的認識也就是如此，要以歷史的眼光來看待。比如過去的圍湖造田，現(xiàn)在看是不對的，在當時卻是救命。同樣，衛(wèi)星城的建設(shè)在不同時期面臨不同的問題。同樣，看衛(wèi)星城的建設(shè)也應(yīng)該有這樣的觀點，在不同時期面臨的主要問題不同，現(xiàn)在我們主要是解決主城區(qū)的過度膨脹問題，比如說三環(huán)之內(nèi)，四環(huán)之內(nèi)，所以建立了新的衛(wèi)星城，當部分的衛(wèi)星城與主城連成一體了，或者可以用綠化隔離帶隔離起來，對環(huán)境有好處，但也增加了通勤壓力和城市運行成本。所以沒有絕對的好事，也沒有絕對的壞事。

　　衛(wèi)星城不會永遠作為主城的依附而存在，有可能會衰落，也有可能成為新的具有輻射力的中心城市，但必須要承認的是它在一定歷史時期內(nèi)對中心城市的價值和功能。

　　產(chǎn)業(yè)外溢是競爭也是機遇

　　《21世紀》：在北京的衛(wèi)星城發(fā)展初期，往往是房地產(chǎn)先行，于是在城市職能方面更多體現(xiàn)的是衛(wèi)星城的居住功能，生活和工作的疏離使得這些區(qū)域往往被詬病為“睡城”，如何看待這種“有房無產(chǎn)”的現(xiàn)象？？