四、中國城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式的評價

　　從當(dāng)前城鎮(zhèn)化的推進(jìn)模式看，現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化制度有其優(yōu)勢，但也存在一定問題。

　　1．中國城鎮(zhèn)化的推進(jìn)模式是基于中國特有的政治經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展而來的，有其制度創(chuàng)新性。例如在建立開發(fā)區(qū)、設(shè)置特區(qū)這類城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式中，能夠在資源、人力和市場這些基本的生產(chǎn)要素之外，通過政府的政策規(guī)定獲得巨大的發(fā)展機(jī)遇，這種強(qiáng)有力的政策資源充分體現(xiàn)了中國政府主導(dǎo)模式的優(yōu)勢，彰顯了其強(qiáng)大的管理資源優(yōu)勢。中國城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式的創(chuàng)新，也體現(xiàn)了改革以來政府制度靈活性的特征。對于中國這樣地廣人多、地區(qū)差異巨大的國家而言，在當(dāng)前市場發(fā)展不充分的情況下，政策、制度的靈活性能夠賦予更多地區(qū)以城鎮(zhèn)化發(fā)展的機(jī)會，從而促進(jìn)城鎮(zhèn)化在全國范圍的擴(kuò)展。

　　2．以政府為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化推進(jìn)方式，能夠集中大量的資本、人力和物力，調(diào)動多方面資源，在短時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)。這種結(jié)構(gòu)性框架雖然在發(fā)展初期有其相對優(yōu)勢，但隨著城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展的動力不足等問題逐漸凸顯。因此在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，應(yīng)當(dāng)尊重基本經(jīng)濟(jì)規(guī)律、因地制宜。城鎮(zhèn)化的發(fā)展主要來自城市和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，有其內(nèi)在的運(yùn)行規(guī)律，在確定城鎮(zhèn)化模式目標(biāo)時，需根據(jù)產(chǎn)業(yè)、土地、自然資源、人口等城鎮(zhèn)化要素的發(fā)展條件，制定適宜的城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)和對策，防止出現(xiàn)為了城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象，防止單純追求城鎮(zhèn)化率指標(biāo)的現(xiàn)象。

　　3．中國改革開放30多年來，市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)有了相當(dāng)程度的發(fā)展，在城鎮(zhèn)化推進(jìn)中，必須更加有效地發(fā)揮市場的作用，即政府在很大程度上是起到立法、規(guī)劃、管理、監(jiān)督的作用，而讓市場去發(fā)揮配置城市發(fā)展各個要素的功能。目前，在我國的城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式中，政府基本是經(jīng)營城市、運(yùn)作城市發(fā)展的第一主力，相比較而言，市場的力量發(fā)揮不足。所謂運(yùn)用市場手段就是政府作出規(guī)劃和提出要求，而實(shí)際運(yùn)作交給多種經(jīng)濟(jì)實(shí)體，由多種經(jīng)濟(jì)要素參與城市的改造開發(fā)，即使政府提供運(yùn)作的資金也多采用購買服務(wù)的方式。筆者在城鎮(zhèn)化的實(shí)證調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，直接由地方政府操作的“拆遷改造”，往往由于地方政府的干預(yù)，或多或少降低了 “補(bǔ)償費(fèi)”，從而損害了被拆遷者的利益，并常常由此引發(fā)沖突和群體性事件。反之，由市場經(jīng)營者運(yùn)作的 “拆遷補(bǔ)償”，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往高于地方政府直接干預(yù)的拆遷標(biāo)準(zhǔn)。這證明，市場運(yùn)作有其合理性，更容易形成合理的市場價格，也更有利于保護(hù)被拆遷者的利益。

　　4．城鎮(zhèn)化的推進(jìn)也應(yīng)在更大程度上讓多種社會力量參與進(jìn)來。從目前狀況看，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，社會力量參與不足。這些社會力量包括：城鄉(xiāng)各種居民群體、勞動群體、就業(yè)群體、社會團(tuán)體、社會組織、社區(qū)組織、小區(qū)居民等。我國絕大多數(shù)的城鎮(zhèn)化是政府主導(dǎo)、政府規(guī)劃、政府動員、政府運(yùn)作，而廣大城鄉(xiāng)居民往往只是被動接受城鎮(zhèn)化。當(dāng)然，自上而下的推進(jìn)方式是迄今為止的中國特色，但是，也不能忽視自下而上的巨大能量，要更多地放權(quán)給城鄉(xiāng)居民，創(chuàng)造多種途徑，比如社區(qū)、小區(qū)居民參與規(guī)劃等方式，讓他們能按照自己的生活需求和居住需求推進(jìn)城鎮(zhèn)化。只有這樣，才能夠有效地防止侵害城鄉(xiāng)居民利益的“被動城鎮(zhèn)化”的發(fā)生。

　　5．土地國家所有和集體所有，使得我國的城鎮(zhèn)化能夠大規(guī)模、快速地推進(jìn)，但由此引發(fā)的土地閑置和浪費(fèi)等問題也十分突出，因此，在城鎮(zhèn)化過程中應(yīng)注意以下兩方面：首先，科學(xué)規(guī)劃、合理布局，保護(hù)生態(tài)環(huán)境和基本農(nóng)田。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，我國可利用的土地資源日益減少，目前我國人均農(nóng)田面積不足世界平均水平的一半，大量良田被占用，生態(tài)環(huán)境面臨嚴(yán)重威脅。制定城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，應(yīng)根據(jù)國家主體功能區(qū)而規(guī)劃，劃定禁建區(qū)和限建區(qū)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保障糧食安全，處理好城鎮(zhèn)發(fā)展與資源利用之間的關(guān)系。其次，提高土地利用效率。城鎮(zhèn)化的基本特征之一是高密度所產(chǎn)生的集約效益，在我國人多地少的國情下，應(yīng)吸取“過度市郊化”、“過度分散布局”的教訓(xùn)，應(yīng)轉(zhuǎn)變粗放的土地利用方式，提高城鎮(zhèn)化土地的資源利用效率，以保障城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。

　　6．城鎮(zhèn)化的同時也伴隨著社會結(jié)構(gòu)的巨大轉(zhuǎn)變。隨著城鎮(zhèn)化的日益推進(jìn)，土地、住房、資源、財富在不同人群、不同社會階層中發(fā)生了重新配置的現(xiàn)象，由此導(dǎo)致了社會利益糾紛、社會矛盾日益突出。表面上看，城鎮(zhèn)化是多蓋了房子，是巨大建筑群的蔓延和膨脹，但更深層次的問題是人與人、群體與群體利益關(guān)系發(fā)生變化。近年來，在高速城鎮(zhèn)化的同時，城鎮(zhèn)住房的價格也急劇上升，如此，有房者與無房者的利益關(guān)系產(chǎn)生巨大“社會距離”，所以，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)必需考慮公平正義問題，城鎮(zhèn)規(guī)劃的每一個細(xì)節(jié)都涉及不同利益集團(tuán)的利益。因此，如何創(chuàng)新公眾參與機(jī)制，促進(jìn)政府與民眾良性互動，以實(shí)現(xiàn)城市增長的公平正義、彌合快速發(fā)展中的社會分化，是亟待研究和亟需解決的重要問題。

　　總體上，我國的城鎮(zhèn)化與歐美國家相比，存在很大的差異；根據(jù)城鎮(zhèn)化推進(jìn)的動力機(jī)制和空間模式，將我國的城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式歸納為建立開發(fā)區(qū)、建設(shè)新區(qū)和新城、城市擴(kuò)展、舊城改造、建設(shè)中央商務(wù)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)化和村莊產(chǎn)業(yè)化七類，并分別對其動力機(jī)制、空間特征、現(xiàn)狀和存在的問題進(jìn)行分析。我們認(rèn)為，政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式充分體現(xiàn)了中國的制度創(chuàng)新和制度靈活性，但同時也應(yīng)該看到，城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)當(dāng)尊重基本經(jīng)濟(jì)規(guī)律、因地制宜，必須更加有效地發(fā)揮市場的作用，在更大程度上讓多種社會力量參與其中，在土地利用方面應(yīng)科學(xué)規(guī)劃合理布局、提高土地利用效率，在推進(jìn)方式上應(yīng)創(chuàng)新社會力量參與機(jī)制，促進(jìn)政府與民眾良性互動。