李鐵:中小城市規(guī)劃中應(yīng)該注意的幾個(gè)問題
2、要冷靜分析人口增長(zhǎng)的利弊
人口發(fā)展規(guī)模也是我們確定目標(biāo)的一個(gè)重要因素。我們做發(fā)展目標(biāo)的時(shí)候,必須明確人口規(guī)模的擴(kuò)大對(duì)城市發(fā)展的影響是好還是壞?在歐美很多小鎮(zhèn)并不是因?yàn)槿丝谝?guī)模擴(kuò)大才發(fā)展得更繁榮,而更多地是把一個(gè)鎮(zhèn)作為一個(gè)非常好的安居地。然而在我國(guó)卻是另一番景象,比如說廣東虎門鎮(zhèn),有100萬人口,其中90萬是外來人口,外來人口增多也在治安、環(huán)境、污染等方面帶來諸多問題,已經(jīng)嚴(yán)重影響本地人的生活質(zhì)量。盡管本地人收入提高很多,但10萬本地人和90萬的農(nóng)民工生活在一起是一種什么樣的景象呢?很多去過廣東的人,都已經(jīng)看到過這種狀況。在這種情況下,人口規(guī)模的擴(kuò)大已經(jīng)帶來了諸多負(fù)面影響,限制了下一步的發(fā)展,這種發(fā)展模式我們要盡量避免。對(duì)很多小城鎮(zhèn)來講,規(guī)劃未來的發(fā)展目標(biāo)和人口規(guī)模時(shí),如果還沒有大量的外來人口的進(jìn)入,那么解決本鎮(zhèn)人口生活和就業(yè)的實(shí)際問題,應(yīng)該是作為發(fā)展的主要目標(biāo),把本鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展、居住環(huán)境改善作為考慮的第一要素。當(dāng)你要考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的時(shí)候,要把鎮(zhèn)里未來吸引投資和就業(yè)所帶來的負(fù)面效應(yīng)要進(jìn)行充分的論證。在這個(gè)基礎(chǔ)上,再來判斷未來城鎮(zhèn)人口的增長(zhǎng)規(guī)模。在外來人口已經(jīng)占有一定比例的小城鎮(zhèn),政府的規(guī)劃和管理的目標(biāo)則一定要把外來人口作為本鎮(zhèn)人口來看待,要切實(shí)解決外來人口的生活條件的改善和就業(yè)安排等一系列相關(guān)問題。
3、選擇什么樣的產(chǎn)業(yè)來發(fā)展
處于不同發(fā)展階段的小城鎮(zhèn),對(duì)這一問題就會(huì)有不同的判斷。每個(gè)鎮(zhèn)在提出未來發(fā)展目標(biāo)時(shí),都會(huì)十分重視自己的產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景。往往特別重視吸引企業(yè)來投資,從而帶來GDP增長(zhǎng)、財(cái)政收入增加和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)的增長(zhǎng)。在許多發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn),這種產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式帶來了巨大的收益,已經(jīng)成為東部地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)?zāi)J健5牵侥壳盀橹梗匀怀良旁谶@種發(fā)展模式中,而造成的工業(yè)發(fā)展速度過快,服務(wù)業(yè)發(fā)展不足,帶來的負(fù)面效應(yīng)也是十分明顯。比如城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀中,工業(yè)企業(yè)和人口居住區(qū)混雜在一起的現(xiàn)象非常嚴(yán)重;工業(yè)發(fā)展帶來了嚴(yán)重的環(huán)境污染問題;企業(yè)內(nèi)大量外來人口的進(jìn)入導(dǎo)致一系列社會(huì)矛盾,等等。所以對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)選擇一種什么樣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑,從現(xiàn)在開始就要未雨綢繆。
首先,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,要清晰界定政府和市場(chǎng)的分工。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題上,政府不要做過多的干預(yù),只是通過自己的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的改善來塑造企業(yè)投資環(huán)境,或者通過規(guī)劃來引導(dǎo)。其次,政府要明確規(guī)劃哪些產(chǎn)業(yè)不能發(fā)展,比如說我這個(gè)地方是一個(gè)風(fēng)景區(qū),污染產(chǎn)業(yè)一定不能進(jìn)來。因?yàn)檎⒉恢朗裁磿r(shí)候哪些企業(yè)和行業(yè)會(huì)在我們區(qū)域發(fā)展起來。企業(yè)的進(jìn)入有很大的隨機(jī)性,政府官員無法選擇究竟是電子行業(yè)還是汽車產(chǎn)業(yè),或者是紡織工業(yè)到這里來投資。比如就農(nóng)業(yè)發(fā)展而言,在八九十年代,中西部一些縣市要求農(nóng)民搞的萬畝茶園、萬畝林園、萬畝果園等,甚至動(dòng)用了一部分政府的公共資源。結(jié)果市場(chǎng)供給增加,這些產(chǎn)品賣不出去,最終果農(nóng)不得不砍樹。慘痛的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)說明政府替代不了市場(chǎng)主體的選擇。政府所要做的是改善市場(chǎng)環(huán)境,或者是明確什么產(chǎn)業(yè)不能發(fā)展,什么產(chǎn)業(yè)要限制發(fā)展,已經(jīng)形成的產(chǎn)業(yè)要采取什么有效政策來加以扶持。
4、要注意社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo)
以往的發(fā)展中,政府往往過分注重經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而忽視社會(huì)目標(biāo),這也是經(jīng)常見到的一種現(xiàn)象。比如在廣東,由于經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展,外來人口大量增加,政府管理沒有跟上,大量治安問題出現(xiàn),這就是一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的負(fù)面效應(yīng)。發(fā)達(dá)國(guó)家投資環(huán)境考核中非常重要一點(diǎn)在于政府治安管理。治安狀況、教育狀況以及衛(wèi)生醫(yī)療狀況的改善,都要通過政府公共服務(wù)來解決,如果不把這些問題列入到未來的發(fā)展目標(biāo)中,恐怕我們的發(fā)展本身就不健全。
明確未來的發(fā)展目標(biāo),一定要將常規(guī)增長(zhǎng)作為判斷未來發(fā)展的基礎(chǔ),合理判斷人口聚集的結(jié)構(gòu)和人口增長(zhǎng)的數(shù)量,進(jìn)一步要區(qū)分政府和市場(chǎng)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用,同時(shí)要注重社會(huì)穩(wěn)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在科學(xué)發(fā)展觀的基礎(chǔ)上,把以上四個(gè)方面作為未來發(fā)展的重要內(nèi)容,就能為未來的小城鎮(zhèn)發(fā)展確定一個(gè)比較好的規(guī)劃目標(biāo)。
三、合理安排公共資源來促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展
一個(gè)小城鎮(zhèn)的發(fā)展取決于很多因素,比如說收入增長(zhǎng),非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的增加,資本的進(jìn)入,要素的流動(dòng)。但是同樣離不開政府的服務(wù)和政府公共資源的合理利用。政府手中所掌握的有限的公共資源,對(duì)于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、就業(yè)的增加、居民生活環(huán)境的改善、解決社會(huì)矛盾和社會(huì)問題,都會(huì)發(fā)揮著十分重要的積極作用。因此,小城鎮(zhèn)政府所掌握的公共資源如何利用,如何把它用在刀刃上,是小城鎮(zhèn)政府的負(fù)責(zé)人必須要認(rèn)真面對(duì)的問題。
很多人認(rèn)為,政府的工作到底體現(xiàn)在什么地方,在我們長(zhǎng)期的工作實(shí)踐看來,就是把你所掌握的資源如何使用好,如何對(duì)準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo),如何面對(duì)你必須要服務(wù)的社會(huì)群體。政府的決策取決于此,政府規(guī)劃的實(shí)質(zhì)也是這些內(nèi)容。
1、什么是政府的公共資源,小城鎮(zhèn)政府到底掌握哪些公共資源?
政府的公共資源,大致可以分成幾類。一是財(cái)政,公共財(cái)政這部分一定是政府掌控的資源,當(dāng)然對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)來講,財(cái)政資源也比較有限,基本上也就是保證吃飯,用于公共服務(wù)的空間相對(duì)較少。二是土地,這是利用價(jià)值最高的資源要素。雖然目前土地利用受到限制因素不斷增加,比如土地指標(biāo)的供給、土地的占補(bǔ)平衡、失地農(nóng)民的補(bǔ)償?shù)龋峭恋厝匀徊皇檎瓶氐囊豁?xiàng)重要公共資源。事實(shí)上,從全國(guó)近年來城鎮(zhèn)發(fā)展的實(shí)際情況來看,土地資源是政府可利用的最大公共資源。三是向上級(jí)政府爭(zhēng)取的各種資金和項(xiàng)目,這也是政府可掌控的。因?yàn)檫@些爭(zhēng)取來的資金和項(xiàng)目,對(duì)于地方來講是可用于發(fā)展的重要的引導(dǎo)性資源。四是政府管理的其他資源。比如地下水資源、地下溫泉資源等等。北京郊區(qū)有個(gè)鎮(zhèn),地下溫泉很豐富,按道理講,政府可以利用這些資源來為發(fā)展創(chuàng)造條件,但他的這個(gè)資源被分化了,很多部門很多單位無償使用這個(gè)資源,地方政府不能從其中獲得任何利益。另外就是政府現(xiàn)有的公共資產(chǎn),如政府辦的水廠、政府辦公樓等,這些資源可以通過出售、轉(zhuǎn)讓和參股等形式,放給市場(chǎng),政府獲得的資金可以直接轉(zhuǎn)換為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。所以這些政府的資產(chǎn)也是可變現(xiàn)的重要公共資源。
2、怎么樣節(jié)約資源并把有限的資源發(fā)揮最大的優(yōu)勢(shì)?
資源的有效利用是一個(gè)地區(qū)發(fā)展最重要的問題。首要問題在于有效利用現(xiàn)有土地資源,目前我們對(duì)土地的使用,基本上是處于浪費(fèi)狀態(tài)。零地價(jià)出讓、低價(jià)從農(nóng)民手中獲取土地,雖然造成工業(yè)積累,也造成土地利用的不經(jīng)濟(jì)和一系列后續(xù)矛盾。土地有效使用主要在于土地是一種不可再生資源,根據(jù)目前發(fā)展趨勢(shì),一方面,國(guó)家宏觀上對(duì)土地控制越來越嚴(yán),首當(dāng)其沖受影響的就是行政級(jí)別最低的鎮(zhèn)。另一方面,土地需求也越來越強(qiáng)烈,主要在于以下兩方面因素:一是投資不斷增長(zhǎng),這需要占用土地;二是農(nóng)民收入水平的提高,有對(duì)生活狀況改善的需求,首先要改善的就是住房狀況,這也需要占地。一方面供給方在控制,另外需求也在不斷增加,導(dǎo)致土地價(jià)格不斷上漲,這是未來的普遍性趨勢(shì)。在土地資源稀缺、土地價(jià)格不斷上漲情況下,怎么盤活現(xiàn)有土地資源,這是地方政府面臨的一個(gè)很大問題。可是我們地方政府在經(jīng)濟(jì)因素、政績(jī)因素等方面考慮得多一些。比如社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的提出,很多地方政府并沒有在盤活土地上下很大功夫,而是讓農(nóng)民把自己的土地拿出來蓋新樓、建新居,已有建設(shè)用地并沒有合理地開發(fā)出來,城鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)很多閑置土地也沒有得到有效利用。要盤活土地資源,應(yīng)該與合理地調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)結(jié)合在一起。我們最近在國(guó)土資源部支持下在天津搞了一個(gè)宅基地?fù)Q房試點(diǎn),就是把農(nóng)村集體建設(shè)用地退宅還田,置換成城市用地;一部分土地進(jìn)行出讓,換取一些資金,轉(zhuǎn)過來用于農(nóng)村補(bǔ)償和開發(fā),解決農(nóng)村住房問題。這樣既解決了耕地的占用問題,同時(shí)改造了農(nóng)民住房,又獲得了一部分結(jié)余用地進(jìn)行開發(fā)。如何利用現(xiàn)有國(guó)家政策,將農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市用地之間的置換,去盤活現(xiàn)有土地資源是非常重要的。事實(shí)上在城區(qū)內(nèi)部,傳統(tǒng)工業(yè)用地的資源利用潛力也非常大,這往往也被忽視。現(xiàn)在許多地方政府并不在盤活土地資源上下功夫,主要是在占用耕地上做文章,實(shí)際上這樣做的難度也越來越大。現(xiàn)在對(duì)耕地占用控制越來越嚴(yán)格,征地成本越來越高,這促使各級(jí)政府在征用土地上算一下經(jīng)濟(jì)帳,來盤活現(xiàn)有土地資源,促進(jìn)土地資源更有效利用。對(duì)于礦產(chǎn)資源,政府應(yīng)該更積極地去發(fā)揮它的作用。對(duì)旅游資源怎么來盤活,這是政府應(yīng)該發(fā)揮作用的一個(gè)非常重要方面。
3、要促進(jìn)政府和市場(chǎng)的合理分工
促進(jìn)政府和市場(chǎng)合理分工,首先可以把一部分政府擁有公共資源賣掉。在調(diào)研中我們經(jīng)常遇到很多地方政府,包括一些發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府,在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面存在資金困難,事實(shí)上很多方面完全可以由市場(chǎng)來運(yùn)作。比如說,水廠建設(shè),水廠完全可以由市場(chǎng)來運(yùn)作,因?yàn)樗怯惺找娴捻?xiàng)目。很多企業(yè)家,特別看好水廠,他愿意投資,只要管好就可以獲得長(zhǎng)期回報(bào)。而由政府進(jìn)行管理可能會(huì)成為政府的一項(xiàng)很重的負(fù)擔(dān),因?yàn)檎谄髽I(yè)管理方面效率比市場(chǎng)要低。在這種情況下,完全可以交給市場(chǎng)運(yùn)作,政府進(jìn)行監(jiān)督管理。政府該管的要管,不該管的一定要放開。比如說,有些旅游資源、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等都可以這么做。然而我們的地方政府往往把矛盾留給自己,比如因?yàn)閮r(jià)格、協(xié)調(diào)等方面問題與百姓發(fā)生矛盾,其實(shí)政府完全可以只去做監(jiān)管,去協(xié)調(diào)企業(yè)和居民之間的矛盾,這樣政府作用會(huì)發(fā)揮得更好。法國(guó)80%水廠都是私營(yíng)公司來運(yùn)營(yíng),五家大公司壟斷了全國(guó)水廠,從供水、排水一直到污水處理。要合理安排政府公共資源,必須理清政府該做什么,不該做什么,在其中做出選擇,政府所要做的是合理改善市場(chǎng)環(huán)境,而不是替代市場(chǎng)去做一切。比如我們?nèi)ノ鞑恳粋€(gè)縣作調(diào)研,縣里要搞市場(chǎng),政府貸款去搞市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施,蓋大樓,事實(shí)上這不是政府該干的事情,政府該拿這個(gè)錢去培訓(xùn)農(nóng)民,去征用土地,而把市場(chǎng)空間部分留給市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)商戶去解決,他們會(huì)選擇更好的方式去經(jīng)營(yíng)。在公共資源合理利用方面,政府和市場(chǎng)之間一定要合理分工,政府不能替代市場(chǎng)去做一切。
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