(本文節(jié)選自《我所理解的城市》，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任 李鐵/著，《城鎮(zhèn)化與社會變革》叢書，2013年3月版，中國發(fā)展出版社)

　　一、合理分析鎮(zhèn)情是實現(xiàn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的前提條件

　　作為一個政府的官員，作為一個小城鎮(zhèn)的負(fù)責(zé)人，怎么在短短就職幾年間改變城鎮(zhèn)面貌，怎么落實“發(fā)展是第一要務(wù)”，是需要我們認(rèn)真思考的。要實現(xiàn)“發(fā)展是第一要務(wù)”，首先要對鎮(zhèn)情進(jìn)行合理客觀分析，鎮(zhèn)情分析主要包括以下四個方面。

　　1、要對區(qū)位條件進(jìn)行客觀分析。

　　很多小城鎮(zhèn)在進(jìn)行發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的時候，也都提出了自己發(fā)展的優(yōu)勢，也經(jīng)常提出區(qū)位方面的優(yōu)勢，但對區(qū)位條件過高判斷，會過高估計未來發(fā)展的趨勢和潛力，因此在很多小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃中，經(jīng)常提出未來幾年內(nèi)人口翻一番，財政翻一番等不切實際的目標(biāo)。客觀分析區(qū)位條件，最重要的是不要高估區(qū)位條件，很多地方發(fā)展并不完全依賴于區(qū)位條件。比如溫州橋頭鎮(zhèn)，在永嘉縣山區(qū)，區(qū)位條件非常一般，但是這里生產(chǎn)的鈕扣，占中國市場的80%。再比如河北白溝鎮(zhèn)，北京200公里范圍內(nèi)的著名市場。從區(qū)位條件來看，離北京更近的小城鎮(zhèn)，比如說北京方圓100公里左右的小城鎮(zhèn)有上百個，但是恰恰在那個地方形成市場，在那里區(qū)位條件又起到什么作用呢？什么是區(qū)位優(yōu)勢，這恐怕是我們要考慮的。很多小城鎮(zhèn)在分析區(qū)位時經(jīng)常提到處于某某交通干線或者城市多少公里區(qū)域內(nèi)，把自己擁有區(qū)位資源條件，都當(dāng)成是發(fā)展的優(yōu)勢，這樣的分析是不客觀的，僅僅站在一個鎮(zhèn)的角度，但如果從一個區(qū)域角度來看，在相同區(qū)域內(nèi)具有同等條件的城鎮(zhèn)有很多，它們所分享的區(qū)位資源條件基本相同，因此上級政府在制定規(guī)劃時，并不會把這個小城鎮(zhèn)作特別的考慮，這時的區(qū)位也不見得構(gòu)成發(fā)展的特殊優(yōu)勢。除非擁有非常重要區(qū)位條件，比如非常重要的海港、國家未來重點戰(zhàn)略基地等。合理客觀分析鎮(zhèn)情，首先要合理分析區(qū)位條件。特別是中西部地區(qū)絕大部分小城鎮(zhèn)，在區(qū)位條件上并沒有足夠優(yōu)勢，不能過高估計他們的發(fā)展前景，過高估計發(fā)展前景，往往會產(chǎn)生相反效果。

　　2、要對資源狀況進(jìn)行合理分析。

　　實現(xiàn)“發(fā)展是第一要務(wù)”，還要合理分析小城鎮(zhèn)資源狀況。資源狀況對發(fā)展有非常重要影響。比如張家界索西峪鎮(zhèn)，在張家界風(fēng)景區(qū)最中心部分，在沒有開發(fā)旅游之前，是一個非常貧瘠小鎮(zhèn)；隨著張家界旅游的開發(fā)，旅游資源帶動了這個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)民收入快速增長。再比如，北京郊區(qū)很多小城鎮(zhèn)，十年以前北京逆城市化沒有形成時，這些小城鎮(zhèn)都是北京市重點扶貧對象。隨著北京逆城市化進(jìn)程的加速，北京大量消費開始向農(nóng)村延伸，這些離北京一個到一個半小時車程范圍內(nèi)的小城鎮(zhèn)，一下子成為旅游集散地，大量的人在那里消費，在那里旅游，在那里享受農(nóng)家樂，這些小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)狀況都發(fā)生了明顯的改觀，這就是旅游資源的作用，它是一個可變資源。另外就是不可變的自然礦產(chǎn)資源，比如煤礦、鐵礦、油田等，這些自然資源的存在和發(fā)現(xiàn)會帶來工業(yè)企業(yè)進(jìn)駐，帶動小城鎮(zhèn)的發(fā)展。如果沒有這些潛在的資源，又沒有山、水和名勝古跡，就要考慮我們的發(fā)展到底依賴什么。因為全國18500多個鎮(zhèn)里面，有的有資源，但絕大部分沒有特殊資源，在這種情況下，我們分析經(jīng)濟(jì)增長就要站在一個相對客觀角度上進(jìn)行判斷。

　　3、要對產(chǎn)業(yè)慣性進(jìn)行具體分析。

　　產(chǎn)業(yè)慣性就是這個地區(qū)長期以來，大家習(xí)慣于經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)。在進(jìn)行鎮(zhèn)情分析時，一定要對這個地區(qū)老百姓所習(xí)慣從事的行業(yè)進(jìn)行具體分析，產(chǎn)業(yè)慣性對一個地區(qū)或者一個鎮(zhèn)發(fā)展影響非常大。比如遼寧西柳大集，這個地方歷史上，人們習(xí)慣于經(jīng)商。改革開放以后，迅速形成西柳市場，現(xiàn)在成為遼寧沿海地區(qū)非常重要的一個小城鎮(zhèn)。西柳地區(qū)農(nóng)民經(jīng)商傳統(tǒng)這種產(chǎn)業(yè)慣性，促進(jìn)了西柳市場的發(fā)育，帶動了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。再比如說溫州地區(qū)，歷史上的民風(fēng)就是經(jīng)商；在文革期間，由于溫州地區(qū)土地貧瘠，不能自給，許多溫州人到全國去彈棉花、修鞋、修鎖等；改革開放以后，這些習(xí)慣，一下就轉(zhuǎn)變成為巨大發(fā)展?jié)摿Γ纬蛇@個地方發(fā)展的重要基礎(chǔ)。對產(chǎn)業(yè)慣性的分析，事實上并不是對整個地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的分析，而是對人口的分析，往往一些偶然因素，一旦條件允許，就迅速發(fā)展為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。當(dāng)然改革開放二十多年，在東部地區(qū)能形成商業(yè)市場，能發(fā)展工業(yè)的基本上都已經(jīng)發(fā)展了。中西部那些沒有被經(jīng)濟(jì)大潮所覆蓋的地區(qū)，還有哪些能尋找出的產(chǎn)業(yè)慣性，也是我們應(yīng)該考慮的重要內(nèi)容。

　　4、要對發(fā)展水平做出準(zhǔn)確判斷

　　要尋求發(fā)展，必須對目前發(fā)展水平做出一個最基本的判斷。很多地方往往高估自己的發(fā)展水平，這有兩方面的因素。第一是政績的要求，如果收入水平不高，可能會對政府官員未來政治前途產(chǎn)生一定影響。第二是盲目的發(fā)展觀，希望能加快發(fā)展，盡早趕超發(fā)達(dá)城鎮(zhèn)。實際上對中西部地區(qū)，不能著急，要客觀認(rèn)識到差距。很多地方同志認(rèn)為我這個地方水平很高了，幾年之內(nèi)就會翻番，就會發(fā)生很大的變化，就會趕超東部地區(qū)。存在這種狀況的原因在于對東部地區(qū)發(fā)展情況并不了解，對他們艱難的發(fā)展階段沒有深刻體會，東部地區(qū)今天的成就是經(jīng)過了二十多年的艱苦創(chuàng)業(yè)。我們怎么來判斷今天所處的發(fā)展水平呢？最主要是要認(rèn)識自己的不足，對發(fā)展水平有一個合理的判斷。對發(fā)展水平認(rèn)識不透徹的話，往往導(dǎo)致決策跟不上。很多人認(rèn)為東部發(fā)展是因為投資環(huán)境的改善。是通過修廣場，修馬路，進(jìn)行綠化等進(jìn)行改善。是不是我們中西部地區(qū)也要這么干？比如安徽大別山區(qū)的一個鎮(zhèn)，有六七萬人了，近年發(fā)展較快，覺得現(xiàn)在也要搞一些氣派建筑、大量的投資搞一些廣場等。事實上，東部地區(qū)發(fā)展在他這個階段的時候，是低門檻進(jìn)入、低水平發(fā)展。企業(yè)發(fā)展水平不高的時候，對基礎(chǔ)設(shè)施水平要求也不高，那時候也談不上大廣場、寬馬路和高樓大廈，這個時候要迅速完成的是資本積累和要素積聚。

　　二、明確發(fā)展目標(biāo)是落實“發(fā)展是第一要務(wù)”的基礎(chǔ)

　　發(fā)展是第一要務(wù)，確定發(fā)展目標(biāo)非常重要。怎么才能合理確定目標(biāo)？

　　1、要考慮的最基本要素是穩(wěn)定增長

　　按照科學(xué)發(fā)展觀要求，必須科學(xué)地制定發(fā)展目標(biāo)，但這要建立在穩(wěn)定增長基礎(chǔ)上。然而這些年，我們見到大量盲目制定過高發(fā)展目標(biāo)的規(guī)劃。比如東北某鎮(zhèn)，現(xiàn)在才2.5萬人，請了一個大公司，做了一個非常好的演示系統(tǒng)規(guī)劃，規(guī)劃在未來五年內(nèi)人口達(dá)到20萬，事實上是根本做不到的，因為過去這么多年，這個鎮(zhèn)的人口也沒有發(fā)生太大的變化，只是停留在常規(guī)增長的階段。其實在我們也從制定規(guī)劃的公司老總了解到這個規(guī)劃是投其所好，比較符合當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)的好大喜功的心理。這在當(dāng)前的規(guī)劃行業(yè)中是比較普遍的現(xiàn)象。事實上，制約人口增長的因素有很多，比如有投資因素，有人口流動因素，有農(nóng)轉(zhuǎn)非因素，還有土地因素等等。比如2000年，我們給石家莊大河鎮(zhèn)做了一個規(guī)劃，做這個規(guī)劃的時候，石家莊市政府也很重視這個地方，省有關(guān)部門都參加了這個規(guī)劃的制定，當(dāng)時我們給他做了3.5平方公里的規(guī)劃，七八年過去了，最后也沒有實現(xiàn)，造成這個規(guī)劃難以落實的主要原因在于沒有足夠土地指標(biāo)支撐規(guī)劃實施。增長不是憑腦袋拍出來的，必須進(jìn)行客觀分析。對一個城鎮(zhèn)進(jìn)行分析，要分析人口就業(yè)結(jié)構(gòu)，分析農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，比如說十年前的就業(yè)結(jié)構(gòu)和作物種植結(jié)構(gòu)和現(xiàn)在沒有太多差別的話，農(nóng)村人口就很難轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘢杖胨揭膊豢赡馨l(fā)生太大變化。另外，本地投資增加的潛力，以及吸引投資的能力等方面都要客觀分析，絕不能過于夸大招商引資能力，當(dāng)社會資源大家都在爭的時候，你這個地區(qū)并不占絕對優(yōu)勢。再就是土地指標(biāo)？我國土地指標(biāo)分配按照計劃形式，從中央到地方層層分配，到縣一級已經(jīng)很少。在行政資源分配系統(tǒng)上，鎮(zhèn)是處在最不利的位置，很難拿到太多土地資源。比如，上一次對開發(fā)區(qū)檢查時，8000多個開發(fā)區(qū)中砍掉的6000個基本是縣以下開發(fā)區(qū)，鎮(zhèn)一級工業(yè)園區(qū)幾乎全部被砍掉。所以在做發(fā)展形勢分析的時候，一個鎮(zhèn)政府對自己定發(fā)展目標(biāo)的時候，首先要想到的是常規(guī)增長，千萬不要搞冒進(jìn)增長，可能在一段期間內(nèi)會發(fā)生一些變化，但是這個變化并不足以達(dá)到質(zhì)的變化，這需要時間。所以在確定發(fā)展目標(biāo)時，需要冷靜的分析，穩(wěn)定的常規(guī)增長是關(guān)鍵。