城市發展方針是指導城市持續健康發展、把握城市發展大局與方向的總體綱領。處在不同發展階段的城市需要與之相適應的城市發展方針來指導。20世紀80年代以來中國實施了“嚴格控制大城市、合理發展中等城市和小城市、積極發展小城鎮”的城市發展方針，經過30余年的實施，對加快中國城鎮化健康發展、形成城鎮化發展總格局及城市建設，均發揮了重要的宏觀指導作用。但這一發展方針在新形勢下暴露出一系列問題，需要與時俱進地進行調整，需要提出一個符合城鎮化發展客觀現實和未來發展目標的指導方針，以此指導形成城市化發展的新格局，確保未來中國走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化發展道路。

　　中國現行城市發展方針的弊端及局限

　　現行城市發展方針對大、中、小城市的劃分標準不鞠理，現行城市發展方針指導下的城市體系規模結構與行政區劃不相協調。

　　1．現行城市發展方針與城市發展的客觀現實不相符合

　　第六次人口普查數據表明，目前中國市區常住人口超過50萬以上的大城市已由1990年的59個增加到2010年的242個，20年凈增加了183個，占城市總數的比重由12．63%提升到36．83%。在大城市中，市區常住人口超過1000萬人的超巨型城市從無到有，增加了6個，分別是上海、北京、重慶、天津、廣州和深圳；500萬人—1000萬人的超大城市由1990年的2個增加到2010年的10個；200萬人—500萬人的特大城市由7個增加到37個；100萬人—200萬人的大城市由22個增加到83個；50萬人—100萬人的大城市由28個增加到106個。

　　從不同規模城市對國家城鎮化的貢獻分析，50萬人口以上的大城市對國家城鎮化的貢獻由1990年的27．01%提高到2010年的46．09%，20萬人—50萬人的中等城市對國家城鎮化的貢獻由1990年的12．07%提高到2010年的13．85%，而小城市對國家城鎮化的貢獻則由1990年的10．72%降低到2010年的3．63%，小城鎮對國家城鎮化的貢獻由1990年的50．2%降低到2010年的36．44%。

　　可見，過去20年中國大中城市對國家城鎮化的貢獻由1990年的39．08%提升到2010年的59．94%，而小城市和小城鎮對國家城鎮化的貢獻卻在下降，由1990年的60．92%猛降到2010年的40．07%。這種貢獻與中國現行城市化發展方針也不相符，從而導致了一系列城市病的出現。如果繼續沿用現行城市發展方針，將不利于推進中國城鎮化健康發展，不利于實現小康社會目標。

　　2．現行城市發展方針缺少對城市化重點地區“城市群”的基本表述

　　現行城市發展方針的提出時間是在20世紀80年代前后，當時中國城市群尚未發育起來。經過近30年的發展，中國城市群作為全國重點開發區和優化開發區，不但發育成為主宰國家經濟發展的戰略重點地區，而且在2005年—2015年連續10年的兩個國家“五年計劃”中都被作為加快國家城鎮化的主體空間形態，主宰著今天和今后國家城市化發展的總體格局。而現行城市發展方針受中國城市化發展階段和歷史所限，并未將城市群納入城鎮化發展的大方針。

　　3．現行城市發展方針對大、中、小城市的劃分標準不鞠理

　　1989年制定的《中華人民共和國城市規劃法》第4條規定，大城市是指市區和近郊區非農業人口50萬以上的城市，市區和近郊區非農業人口在20萬人—50萬人之間的為中等城市，低于20萬人的為小城市。由于該法已于2008年1月1日廢止，而于2008年實施的《中華人民共和國城鄉規劃法》并沒有設定城市規模的條文，只是在第4條提出“縣級以上地方人民政府應當根據當地經濟社會發展的實際，在城市總體規劃、鎮總體規劃中合理確定城市、鎮的發展規模、步驟和建設標準”。

　　由于沒有明確的法規約束，導致中國不同規模的城市出現了無限制的隨意擴大的趨向。尤其是對市區常住人口超過100萬人、500萬人、1000萬人的超大與特大城市，仍然按照50萬人的大城市配建基礎設施和公共服務設施的做法顯然不合理，這是導致大城市和特大城市出現一系列城市病的主要原因之一。

　　4．現行城市發展方針指導下的城市體系規模結構與行政區劃不相協調

　　城市規模直接影響著城市基礎設施和公共服務設施配置標準與規模，合理的城市規模是城市建設和保障城市運行效率提高的重要前提。近30多年來，中國各類城市總數由1980年的223個增加到2011年的656個，其中直轄市由3個增加到4個，地級市由107個增加到283個，縣級市由113個增加到369個。從數量對比關系分析，2010年全國副省級以上城市、地級市、縣級市的比例為2．89%∶40．79%∶56．25%，而同年全國大城市、中等城市、小城市的比例為35．01%∶40．33%∶24．66%，二者存在著明顯的不協調和不匹配關系。由于受行政區劃調整限制，中國目前存在著東中部地區一些鎮的常住人口規模超過了20萬－50萬人，但仍為鎮的建制，仍然按照鎮的規劃標準設置基礎設施和公共服務設施，這種情況導致了已達到建市標準的鎮超負荷承載著大城市的所有功能。

　　調整城市發展方針與優化城市發展格局的幾點建議

　　調整國家城鎮體系等級規模結構，形成優化健康的城鎮化發展格局，鼓勵發展小城市和小城鎮，作為就近就地有序轉移農民的首選地。

　　1．調高大、中、小城市的規模劃分標準，調整并推行新的城市發展總體方針

　　結合中國城市發展規模總體偏大的現實情況，建議以共用城市基礎設施和公共服務設施的市區常住人口為基本劃分依據，適當調高中國不同規模城市的劃分標準，將中國城市劃分為超大城市市區常住人口≥1000萬人、特大城市500萬人—1000萬人、大城市100萬人—500萬人、中等城市50萬人—100萬人、小城市10萬人—50萬人、小城鎮小于10萬人共6個規模等級標準。以此為依據，將新形勢下中國城市發展總體方針調整為：引導發展城市群，嚴格控制超大和特大城市，合理發展大城市，鼓勵發展中等城市，積極發展小城市和小城鎮，形成城市群與大、中、小城市及小城鎮協調發展的城市化發展新格局。

　　2．調整國家城鎮體系等級規模結構，形成優化健康的城鎮化發展格局

　　以新的城市發展總體方針為指導，以第六次人口普查中各地級市市轄區常住人口為基本依據，制定城市發展新規劃。按此規劃，到2020年，中國將形成6級城市規模結構新體系。該體系包括：20個城市群長江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、京津冀城市群、長江中游城市群、成渝城市群、遼中南城市群、山東半島城市群、海峽西岸城市群、中原城市群、哈長城市群、江淮城市群、關中城市群、北部灣城市群、太原城市群、呼包額榆城市群、黔中城市群、滇中城市群、蘭白西城市群、天山北坡城市群、寧夏沿黃城市群、10個超大城市上海、北京、天津、廣州、重慶、深圳、武漢、南京、西安、成都、20個特大城市杭州、東莞、佛山、沈陽、哈爾濱、汕頭、濟南、鄭州、大連、蘇州、長春、青島、昆明、廈門、寧波、南寧、太原、合肥、常州、長沙、150個大城市、220個中等城市、300個小城市以及小城鎮。

　　根據城市規模結構新體系，對未來每個城市最終容許達到的規模給予宏觀指導和剛性規模約束，以便從國家城鎮化安全角度為城市規劃與建設提供科學依據。

　　3．嘗試建立民族自治市和鎮級市，融入國家城鎮化發展大局

　　順應城市規模劃分標準的調整，從加快少數民族地區城鎮化發展進程出發，在建制市的級別中，建議增加民族自治市和鎮級市的建制，形成直轄市、地級市與民族自治市、縣級市和鎮級市共4個層次的市級行政級別。在條件成熟縣啟動縣改市工作，借鑒韓國、中國臺灣省的設市經驗，嘗試設立鎮級市，把鎮級市作為農村人口市民化的主要接納地，推動中國城鎮化均衡協調健康發展。從加快國家全面建成小康社會和全域城鎮化發展的戰略目標出發，在民族自治法許可的條件下，嘗試在全國30個民族自治州中選擇條件成熟的自治州撤州建市，建成民族自治市，快速融入國家城市化發展大格局。

　　4．鼓勵發展小城市和小城鎮，作為就近就地有序轉移農民的首選地

　　目前，小城市和小城鎮對國家城鎮化的貢獻率在快速下降，分別由1990年的10．72%和50．2%下降到2010年的3．63%和36．44%。但小城市和小城鎮恰恰是未來國家城市化進程中資源環境承載能力相對較大、城市化成本最孝進城門檻最低的地區。只要國家制定一系列扶持小城市和小城鎮產業發展的優惠政策，下大力氣通過產業和服務轉移，給小城市和小城鎮增加就業機會，就完全可以將小城市作為就近有序低成本轉移農業人口、實現農民市民化的首選地，把小城鎮作為就地轉移農業人口、實現農民市民化的首選地。確保小城市和小城鎮對國家城鎮化的貢獻穩定在50%左右，這就會大大減輕超大城市和大城市的負荷。

　　作者為中國科學院地理科學與資源研究所研究員、博士生導師