事實上，在中央層面也意識到戶籍制度在城鎮化過程中改革的必要性。從2011年國務院辦公廳印發《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》開始，發展改革委、人力資源社會保障部等相關部門陸續出臺配套政策，18個省(區、市)出臺了具體實施意見，14個省(區、市)探索建立了城鄉統一的戶口登記制度，初步為農業人口落戶城鎮開辟了通道。據公安部統計，2010至2012年，全國農業人口落戶城鎮的數量為2505萬人，平均每年達835萬人。但當前的戶籍改革依舊需要急行軍。

　　徐紹史表示，接下來將統籌推進戶籍制度改革，全面放開小城鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。

　　那么，在城鎮化進程中，戶籍改革的核心是什么？突破口又在哪里？

　　改革戶籍背后的社會福利

　　尹中卿認為，在戶籍這一張紙上依附了很多東西。它雖然是居住證明或者是身份證明，但附屬了很多，如子女入學、就業服務、醫療保障、文化建設、住房等公共服務。甚至在北京，戶籍還可以限制購房與買車。

　　對于當前的戶籍改革，尹中卿表示，現在一些地區已經放開了縣城和中心鎮的落戶限制，但是去的人并不多，對真正推進人的城鎮化，尤其是對1.6億到其他地方務工的人來說，吸引力也不會太大。今后需要放開中等城市甚至是大城市的戶籍限制，這樣才能對承接農業轉移更有吸引力。

　　尹中卿表示，戶籍本身就是登記人口的一個方法，關鍵是要改革依附于戶籍背后的福利。放開小城市、小城鎮的落戶限制之后，還需要革除一些弊端。最主要的是要先解決依附在戶籍上面的公共服務，如就業、報酬、醫療、入學等。逐步把公共服務覆蓋到城市戶口居民和沒有城市戶口但是在城市長期居住的人口。

　　國家發改委宏觀經濟研究院常務副院長王一鳴亦表示戶籍制度背后隱含著社會福利、公共服務。

　　王一鳴認為，在戶籍制度改革上，中小城市現在放開限制，但是沒有人去。大城市卻不敢放開，比如北京現在在不放開戶籍限制的情況下，每年依舊有50萬人進來。它背后的原因就是，中國的城市是以大管小體制，它的行政管理體系跟城市等級是契合在一起的，越高等級的城市，資源的集聚能力就越強。優質的資源一定是在最高等級的城市，這就造成人們都愿意往大城市去，去分享最優質的資源。

　　戶籍改革的突破口在哪兒？

　　萬事總有開頭處，作為復雜的戶籍制度改革，尤其是被依附眾多福利的戶籍制度，其該如何改起？

　　尹中卿認為，首先在土地制度的改革上，現在有一些地方得到城市或城鎮戶籍的方式是讓農村人口用承包地換城市戶口，用宅基地和房子換保障。但這個方式在很多地方反響并不好，農民在農村有土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，這些權利在進入城市之后卻不好處理。

　　“能夠讓農村人口在自愿、有償的原則下，完成土地經營權、宅基地使用權、集體收益分配權的轉讓，換成一部分資金，成為進城的資本，這是土地制度改革需要面對的當務之急。”尹中卿表示。

　　此外，尹中卿認為，在轉移支付上，之前的政策是涉及到人的，有戶籍人口才給配備教師、醫生等人員，由國家撥付這筆錢。今后，我們的轉移支付要按照常住人口，不管有沒有戶籍都有權接受轉移支付，包括農民工進城之后交通、住房所需資金，通過財政金融的改革為進入城市的人口提供保障。

　　中國經濟改革研究基金會國民經濟研究所所長樊綱告訴《中國經濟周刊》記者，中國在逐步廢除戶籍制度的進程中，除了開放城市落戶限制，也要注意農村戶籍制度的調整。

　　“為什么農民工在城市留不住？因為他們在農村有那一畝三分地和宅基地，城市政府就理直氣壯地不管進城農民，不給他們提供公共服務。”在樊綱看來，戶籍制度的改革需要城市和農村同步進行。“農民工的房子、子女教育和未來養老都跟家里的土地連著，所以我們在進行戶籍改革時，農村和城市必須要同步，才能讓農民真正流動起來。”

　　王一鳴建議，目前，城鎮化問題中突出的是土地的城鎮化遠遠快于人口的城鎮化，建議人口與土地進行掛鉤，即占多少土地就必須解決多少人市民化的問題，讓人與土地的城鎮化協調起來。

　　難題 2

　　新型城市化的關鍵是“人的城鎮化”

　　如何避免城鎮化建設中的唯GDP論

　　徐紹史的報告指出，人口城鎮化是國務院有關部門推動城鎮化轉型發展的核心。

　　專家認為，中國的城鎮化推進絕不是圈地造城。國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵在接受《中國經濟周刊》記者采訪時曾表示，城鎮化是給農民市民化雪中送炭。

　　這就意味著借城鎮化來大建基礎設施，拉高GDP的路徑需要摒棄。

　　黨的十八大報告指出：“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路。”

　　全國人大財經委副主任尹中卿告訴《中國經濟周刊》記者，在過去30多年的發展中，我們的城鎮化是靠政府主導的。對政府的政績考核相當于高考分數，對于政府的官員來說，他的指揮棒就是GDP的考核。因為如此，很多政府就把它的精力放在抓項目、建新區開發區、建高樓、修大馬路、建廣場等上面，像抓GDP一樣抓城市建設。

　　中投國際(香港)有限公司董事長劉遵義就向《中國經濟周刊》記者表示，為了大力響應城鎮化建設，很多地方政府不約而同地陷入了“唯GDP是從”的怪圈。為了追求高GDP的政績，不惜以犧牲當地的生態環境為代價，而從不考慮當地居民的切身體會，這樣的城鎮化，帶來的不是經濟的發展而是短時期經濟繁榮的假象，沒有可持續性。

　　尹中卿表示，這一次提出了建設新型的城鎮化，也就是新一輪的城鎮化，要堅決避免老城鎮化的問題。

　　尹中卿建議，在考核上，不僅要考核名義城鎮化率，還要看這個地方的非農人口比重，例如這個地方農業轉移人口占全國人口的比重、公共服務覆蓋的人口比重、社會保障覆蓋的人口比重以及城鎮建成區土地的利用效率和農民工收入占整個職工收入的比重等。用這些綜合性的手段來考核地方政府，引導地方政府把主要精力放在真正按照新型城鎮化的要求上轉型。

　　“不是一味地去追求建樓，追求開發區。要從制度上從考核指標上解決，只要認真是可以解決的。”尹中卿說。

　　劉遵義向記者表示，“要破解‘唯GDP是從’的觀念，首要問題是要改變國家在評價一個地區的城鎮化發展水平的評價指標。除了GDP考核外，加入更多的考核項目，比如，考察地方用水干不干凈、環境質量達不達標。甚至可以在環境達標的情況下，降低對GDP的要求。同時，各地也需要加強領導的培養，給他們灌輸一個長期可持續發展的觀念，不能只在短期自己在的時候一味地追求GDP，不管身后事。”