地方財(cái)源受限

　　推行城市化需要大量的國家資金投入，目前在中國已經(jīng)誘發(fā)令人關(guān)注的地方債問題。在日本，這個問題同樣存在，而且也和過去幾十年的城市化推進(jìn)有著密切的關(guān)系，這個問題到現(xiàn)在依然沒有解決，并持續(xù)發(fā)酵。

　　“日本城市化的資金來源主要是地方稅、國稅和地方債，在此之外，政府所有的金融機(jī)關(guān)的融資、民間金融機(jī)構(gòu)的融資也會成為一部分來源。即使在日本，從上世紀(jì)90年代后半期開始，地方債也成為重大問題。產(chǎn)生的原因主要是一方面，各地的道路建設(shè)和都市再開發(fā)需要一大筆錢，另一方面，日本經(jīng)濟(jì)通縮和人口減少等導(dǎo)致稅收減少。”石井晉介紹。

　　多位日本學(xué)者在解釋城市化進(jìn)程中財(cái)政來源時都強(qiáng)調(diào)日本地方政府的財(cái)源受限，淺妻裕談道：“戰(zhàn)前日本的城市化推進(jìn)中，主要由不斷擴(kuò)大的城市財(cái)政來支持，也導(dǎo)致了地方債務(wù)問題。日本地方自治體的獨(dú)立財(cái)源非常缺乏，于是大阪市長關(guān)一（1923年）就搞了一些公營企業(yè)，用這些企業(yè)的收入來提高市民的福利，受到好評。”

　　“在戰(zhàn)后日本城市化推進(jìn)過程中，當(dāng)時地方自治體的債務(wù)問題沒有像現(xiàn)在這么嚴(yán)重，但是由于缺乏財(cái)政自主權(quán)，所以一般把從國家得到的資金補(bǔ)助優(yōu)先投入一些可以增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的項(xiàng)目里，結(jié)果在高速經(jīng)濟(jì)成長期，老百姓的福利反而提高得不夠。從上世紀(jì)80年代以后，日本開始發(fā)行地方債，90年代，經(jīng)濟(jì)增長開始回落，再伴隨著公共負(fù)擔(dān)增大，日本地方的債務(wù)問題開始嚴(yán)重起來。”淺妻裕進(jìn)一步解釋。

　　“在20世紀(jì)前半段，以農(nóng)村土地為基礎(chǔ)的稅收是工業(yè)和城市建設(shè)的主要財(cái)源。從20世紀(jì)后半段開始，由于工業(yè)化進(jìn)程導(dǎo)致財(cái)富的增加，為城市化提供了資金來源。在日本，‘地方交付稅’這部分錢，是由中央政府返還給地方政府的，也就是說，收入這部分，中央和地方政府是六四分賬，而到了支出這塊就成了四六分賬了。中央政府要把約兩成的財(cái)源再返還給地方政府，當(dāng)然對比較富裕、財(cái)源很多的地方政府，就沒這個好處了。”松本康介紹，“除此之外中央政府還有很多細(xì)微的補(bǔ)助提供給地方政府。因此地方政府的運(yùn)作，很重要一部分就在于如何從中央那里拿錢?，F(xiàn)在，日本中央政府的年收入差不多有5成都來自于國債，流向地方政府的錢也少了。所以日本很多地方政府干脆就合并，這樣可以在財(cái)政上獲得更多自主，就不用依賴中央政府的資金了。”

　　不管怎么說，日本同樣一直在探索如何解決政府在承擔(dān)社會基建和福利時產(chǎn)生的大量債務(wù)負(fù)擔(dān)，但是從目前的情況來看，這個問題也成為日本經(jīng)濟(jì)的重要隱憂，雖然日本的負(fù)債主要是中央政府負(fù)債，和地方債概念并不完全相同，但是所反映的開源與節(jié)流的困境是相通的。

　　立法誘導(dǎo)獲得土地

　　除了財(cái)源以外，日本城市化過程中面臨的另一大問題便是土地。很多到訪日本的人對日本非常密集的房屋印象深刻，往往兩間樓房之間的距離連一個人都站不進(jìn)去。其實(shí)這種高度密集不光是因?yàn)槿毡就恋鬲M小，還有土地所有權(quán)的問題。

　　淺妻裕透露，上世紀(jì)80年代房價瘋漲，由于住宅用地不足，導(dǎo)致狹小的房屋大量出現(xiàn)，也導(dǎo)致很多人不得不住得越來越遠(yuǎn)，上班要花很長的時間。在城市中心，為了逃避非常高額的遺產(chǎn)稅，很多人不得不在一定時候放棄自己的土地，這樣導(dǎo)致日本城市中心很多土地難以進(jìn)行大規(guī)模的統(tǒng)一規(guī)劃。

　　雖然有一些不法的行為，不過總體上，作為一個承認(rèn)土地私有的國家，日本政府在類似問題上基本采用行政誘導(dǎo)的手段。

　　“二戰(zhàn)后，日本進(jìn)行了土地改革，土地轉(zhuǎn)移到農(nóng)民手中，在這種狀況下，日本迎來了城市化浪潮。在那些城鄉(xiāng)接合部，常見的狀況是房地產(chǎn)資本從農(nóng)民手中買下土地，建設(shè)住宅。此外，農(nóng)民也可以把自己的土地從農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為住宅用地。從60年代開始，日本頒布了《都市計(jì)劃法》，把那些準(zhǔn)備作為城區(qū)的土地確定為‘市街化區(qū)域’和‘市街化調(diào)整區(qū)域’兩大類。在‘調(diào)整區(qū)域’，農(nóng)業(yè)用地就不能轉(zhuǎn)為別的用途了，但在稅務(wù)上給以優(yōu)惠作為對地主的補(bǔ)償，這是一種農(nóng)業(yè)保護(hù)措施。反過來在‘市街化區(qū)域’，農(nóng)業(yè)用地和住宅用地征收同樣的稅，這樣進(jìn)行農(nóng)業(yè)就變得不合算，慢慢就把土地改變用途，日本通過這樣的手段來推進(jìn)城市化。但是如果改變農(nóng)業(yè)用地的用途，就要補(bǔ)征過去免受的稅金。結(jié)果很多農(nóng)民就成為了都市地主，雖然生活在貌似城市的地方，但是以農(nóng)業(yè)為生計(jì)。”松本康解釋。

　　“在日本有關(guān)這種城市化進(jìn)程中的糾紛問題，有兩部法律《都市計(jì)劃法》和《農(nóng)地法》來對應(yīng)。在向城市周邊農(nóng)村進(jìn)行城市化過程中，確實(shí)有可能出現(xiàn)一些糾紛問題。特別是二戰(zhàn)以后，由于人口增加伴隨著城市擴(kuò)張，農(nóng)田保護(hù)就成了一個大問題。由于地價上升，很多農(nóng)地很隨意就被賣作住宅和商業(yè)用地，也沒有那種很統(tǒng)一的城市規(guī)劃，導(dǎo)致城市擴(kuò)展得亂七八糟。在大城市周圍，不少土地所有者也靠賣地發(fā)了大財(cái)。”石井進(jìn)補(bǔ)充。

　　從日本1955年以后的農(nóng)地交易價格情況來看，城市化、工業(yè)化對農(nóng)地價格的影響是直接而且巨大的，特別是進(jìn)入城市化快速發(fā)展階段以后，農(nóng)地價格持續(xù)增長，這一階段平均漲幅超過了5%，一些年份如1956年、1957年分別為17%、12%，1973年甚至超過了25%。

　　被反復(fù)提及的《都市計(jì)劃法》頒布于1968年，為城市化提供了法律基礎(chǔ)，其明確劃分城市促進(jìn)地區(qū)和城市化控制地域，并增加了配套許可制度，以阻止城市無序蔓延。土地使用從原先的四類細(xì)分到八類，提高城市環(huán)境質(zhì)量，自1993年起又增加到12類。

　　以東京為例，商業(yè)高樓街區(qū)只有新宿、池袋、澀谷、六本木、新橋和東京站等幾處，因?yàn)閷Ω叨扔幸欢ǖ南拗?，居民住宅除少量中高層住居專區(qū)外，絕大部分都是普通居民住宅，一般高度不會超過四層。在東京，除幾個大的商業(yè)高樓街區(qū)和購物中心及高層住宅區(qū)，大部分地區(qū)都是低矮的小樓和日式民居。只看高樓林立街區(qū)，東京堪稱是世界最繁華的城市之一，但那些低矮小樓和日式民居，又會讓人感到東京的另一面。

　　由此可見，日本在城市化進(jìn)程中獲得土地的方式還是主要通過市場化下的購買和行政手段的誘導(dǎo)，所以大規(guī)模的房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目非常困難，導(dǎo)致了日本的城市規(guī)劃有時候看上去很凌亂。

　　不過，比較極端的征地糾紛也不是沒有的。比如聞名世界的“成田斗爭”，成田機(jī)場附近的農(nóng)民因?yàn)榉磳C(jī)場建設(shè)，采取暴力抗?fàn)?，為此甚至爆發(fā)了流血沖突。而幾十年堅(jiān)守在機(jī)場內(nèi)的農(nóng)戶，也被稱為“世界最牛釘子戶”。

　　松本康解釋：“一般發(fā)生糾紛的都是那種公共事業(yè)征地的場合，比如機(jī)場、道路、水壩等的政府建設(shè)項(xiàng)目，往往出現(xiàn)半強(qiáng)制性的買地，或者說逼退居民，但這非常耗費(fèi)時間。雖然根據(jù)《土地收用法》，政府是可以取得土地的，但這是最后一招了，有名的案例就是成田機(jī)場建設(shè)時動用警察驅(qū)逐反對的農(nóng)民，強(qiáng)制取得土地。成田機(jī)場問題之所以搞得那么被動復(fù)雜，一個重要原因就是沒有取得本地社會的協(xié)助，這是沉痛的教訓(xùn)。”