全面而準確地判斷中國城鎮化的真實水平，既不能全盤否定現有城鎮化率指標，也需要對其進行修正。根據國家統計局的數據，2012年中國城鎮人口達到7.1億人，城鎮化率達到52.57%，已超過世界52.08%的平均水平。但有一些政策研究者認為統計局公布的城鎮化率被高估，理由是超過2億未獲得城鎮完整公共服務的農民工不應被計入城鎮人口，35%的城鎮戶籍人口比重更能代表中國城鎮化的真實水平。另外，不少地方政府將城鎮化率作為重要考核指標，也有人擔憂地方政府繼“GDP競賽”后會形成新一輪“城鎮化率競賽”。因此，迫切需要構建一個兼顧城鎮化水平和質量的指標，以遏制部分地區片面追求“數量城鎮化率”乃至形成數字水分的傾向。

　　城鎮常住人口是由不同群體構成的，而不同人群的“城鎮化程度”是不一樣的。在現行城鎮化率指標（城鎮常住人口/全國總人口）基礎上，如果能為不同群體賦予不同的權重，那么就有可能計算出“加權城鎮化率”。如果說擁有城鎮戶口的居民享有完整的公共服務，那么可以認為其城鎮化權重為1。而對于非城鎮戶籍的流動人口來說，我們并不能認為其絲毫沒有享受到城鎮的公共服務，合理的判斷是他們的城鎮化權重在0和1之間。我們可以從以下三重視角來考察農民工及其家庭成員的城鎮化權重。

　　一是反映社會保障的“五險一金”指標。根據原人口計生委的調查，流動人口的“五險一金”覆蓋率并不高，六個指標的平均值僅為14.95%。

　　二是反映農民工和城市職工同工同酬程度的指標。原人口計生委的調查顯示，2011年農民工人均月收入為2250元；而2011年城鎮單位就業人員月工資3538元。我們用農民工占城鎮居民收入的比重反映農民工就業保障水平，其值為63.32%。

　　三是反映家庭完整度的指標。農村人口向城市遷移，經歷了四個階段，一是勞動力進城階段，二是夫妻進城階段，三是子女進城階段，四是老人進城階段。隨著對流動人口公共服務水平的提高，中國農村人口遷移正呈現第三和第四階段的特征。我們用“夫妻一同流動比例×子女一同流動比例”來定義家庭完整度。根據原人口計生委的調查，2011年夫妻一同流動的比例為85.2%，攜帶子女流動的比例為62.30%，兩者相乘得到了53.08%的家庭完整度。

　　我們對三類指標各賦予三分之一的權重，最后得出的農民工及其家庭成員的城鎮化權重為43.78%，這意味著他們的城市生活是不完整的，要被打上約56%的折扣。據此，我們可以計算出2011年中國的加權城鎮化率為43.06%。與統計局公布的城鎮化率相比，加權城鎮化率低了8.2個百分點；與35%的城鎮戶籍人口比重相比，加權城鎮化率高出8.1個百分點。利用加權城鎮化率分析中國的城鎮化水平，既能夠反映越來越多的人常住于城鎮的事實，又能夠反映城鎮化質量的動態變化——如果加權城鎮化率與名義城鎮化率之差縮小，則表明城鎮化質量得以提高。

　　我國未來城鎮化的發展，要在繼續提高城鎮化水平的同時，更加注重質量的提升。基于上述分析，筆者建議從以下幾方面推動高質量的新型城鎮化。

　　首先，建議利用“加權城鎮化率”指標形成對地方政府的正面激勵。“十二五”規劃將城鎮化率列為預期性指標，發改委將城鎮化率作為對地方政府績效考核的指標，各地也陸續出臺了相關考核辦法。如果用現行城鎮化率指標作為地方城鎮化工作的評判標準，有可能扭曲地方政府行為。建議參考本文提出的“加權城鎮化率”，制定更科學的城鎮化統計指標，同時考察城鎮化水平和質量的變化，有效引導城鎮化健康發展。在“加權城鎮化率”的導向下，地方政府既可以吸引更多的流動人口聚集于城鎮，也可以通過完善流動人口的公共服務來提高這一群體的城鎮化權重。特別是在未來城鎮人口數量增長放緩的情況下，地方政府必須著力在公共服務上下功夫，才能通過改善城鎮化質量來提高加權城鎮化率。因此，將加權城鎮化率作為各地政府推動新型城鎮化工作的考核指標，比單純使用現行城鎮化率考核地方政府更符合科學發展觀。同時，計算加權城鎮化率不必改變現有城鎮人口的統計體系，與現有城鎮化率可對接、可比較，具有較強的可操作性，亦能夠在一定程度上降低地方對城鎮化率指標“注水”的可能。

　　第二，加快城鄉制度改革，為提高城鎮化質量創造動力。無論是城鎮人口的增長，還是城鎮化質量的提升，都需要相關城鄉制度改革的配套。只有改革當前束縛城鄉要素流動的土地管理、社會保障、住房、教育、醫療等制度，才能增加剩余勞動力的轉移意愿，提高農村轉移人口的消費傾向，為高質量的新型城鎮化創造重要動力。

　　第三，制定合理的大中小城鎮體系方案。一是未來沿海大型城市要通過建設城際交通基礎設施、區域市場體系等措施，形成集聚效應和擴散效應更高的城市群，促進與周邊中小城鎮的協同與融合，緩解中心城區“大城市病”的壓力；二是中西部地區要完善核心城市的市政設施和產業基礎，提高核心城市對要素的集聚功能，形成新的區域增長極；三是加大對具備一定人口、產業基礎的小城鎮的公共基礎設施投資，解決“就地城鎮化”的瓶頸問題。（作者供職于國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟部）