礦產資源的開發和利用尤如一把雙刃劍，在對經濟的發展起到巨大推動作用的同時，也對生態環境造成了不同程度的破壞和影響。

　　礦產資源生態補償是指對礦產資源開發過程中造成的生態破壞進行賠償和對生態環境進行治理恢復。完善的礦產資源生態補償制度能夠有效減少和遏制礦產資源開發利用過程中對環境的破壞。然而，目前我國礦產資源生態補償雖然開展多年，卻進展緩慢。那么，我國礦山環境治理究竟面臨哪些問題，為何礦產資源生態補償步履蹣跚？

　　問題一　礦山復墾率低，環境治理未納入企業職責范圍

　　來自國土資源部的數據顯示，目前，我國礦山總的復墾率不到10％，與國外大多數國家50％以上的土地復墾率相比，差距巨大。

　　與此同時，礦山企業占地以外的環境治理與生態恢復工作未納入礦山企業職責范圍。礦山企業占地范圍的植被與生態破壞只是礦產開采引起的植被與生態破壞的一部分。除了露天礦以外，礦山企業占地在礦區面積中只占很少的部分，礦產開采中造成的植被與生態破壞必然涉及到礦區周邊范圍。

　　根據山西省調查結果，礦產開采除了引起徑流量減少，地下水位下降和濕地縮小外，還因產生采空區漏斗狀輻射區域而影響地表植被，其面積約為采空區面積的2.6倍。當前，由于礦區周邊影響范圍的生態恢復治理的職責還沒有明確，礦區整體范圍內的生態系統難以在環境自凈和自然演替的作用下得以恢復平衡。

　　業內專家認為，目前在規劃方面還存在著礦山企業占地以外的植被與生態破壞狀況不清、多頭管理、各自為政、缺乏系統的綜合規劃等諸多問題。

　　問題二　礦產資源生態補償沒有形成真正法律制度

　　我國已確立了土地利用規劃、環境影響評價、環保"三同時"制度、勘探權和采礦權許可證制度、排污費征收制度、限期治理等法律制度。在《礦產資源法》、《環境保護法》、《土地管理法》和《土地復墾規定》中對礦產資源綜合利用和礦山環境治理提出了要求；《礦產資源法實施細則》、《礦產資源保護條例》、《礦山環境保護條例》中強調了礦產資源綜合利用和礦山環境治理的內容，提出實行礦山環境影響評估制度和礦山環境恢復保證金制度。《國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》也明確要求加強礦山生態環境恢復治理。2011年3月5日，國務院發布的《土地復墾條例》則標志著我國礦山土地復墾工作進一步規范化和法制化。但我國目前仍未針對礦山的生態環境修復治理建立專門的法律、法規。

　　中國礦業大學(北京)教授胡振琪指出，地方上的實踐工作迫切需要國家制訂礦區生態補償的專門法律，國家只有在法律層面上做出保障，才能使我國各省市地區的礦區生態治理工作逐漸走向規范化、科學化。

　　胡振琪介紹說，目前礦產資源生態補償采取的是征收保證金的做法，但從法律層面來看，礦產資源生態補償的法律依據并不充分。相關的法律如《礦產資源法》和《環境保護法》等僅僅提到了環境治理和土地復墾，并沒有明確的生態補償的實質規定。真正提出實質性內容的是在國家部委的其他規范性文件之中。從形式來看，是法律法規和規章之外的其他規范性文件，其效力級別較低。名稱是指導意見，沒有形成真正的法律制度。雖然這些規范性文件的出臺，加速了行政規章和地方性法規及規章的出臺，但這些僅是地方的管理辦法和法規，約束力相對較弱，在執行過程中遇到很多困難，大大削弱了保證金的實施效果。

　　問題三　資金籌措欠缺良性運行機制，專項資金來源單一

　　在采訪中，專家們談論最多的就是礦區環境治理和生態恢復資金的問題。

　　據介紹，1993年~2002年，礦產資源的生態補償主要采取征收生態補償費的做法。全國17個地方不同程度地開展生態補償費征收工作，并分別制定了相關管理辦法。各級地方政府征收的生態環境補償費，為生態環境保護提供了有利的經濟支持。由于生態補償費的征收標準、征收依據都尚未確定，各省市地區從量、從價征收方式各不相同，各地區的生態補償費名稱也不盡相同。此外，各地方的不同部門依據各種不同資源開展生態補償費征收工作，部門之間由于缺少相互協調，常常出現環境保護立法與資源利用立法出現對立分離，針對同一補償對象產生多種名目的補償費，進而導致企業負擔沉重。2002年全國整治亂收費過程中，許多地方的生態補償費征收由于立法依據不足而被取消。

　　此后，國家和地方層面的生態補償又進入了一個新階段，即征收生態補償保證金階段。

　　業內專家認為，當前，我國礦山環境治理和生態恢復資金籌措的良性運行機制仍然欠缺。專項資金來源單一，涉及礦產資源收費名目多、部門多。部門收費使用方向不明確，地方政府投資積極性整體不高，企業投資和治理意識淡薄。礦山環境治理恢復保證金制度適用范圍不夠寬。目前全國多數省已經建立礦山環境治理恢復保證金制度，均規定保證金只適用于新建礦山企業，或新礦山開發新產生的破壞。而對于歷史遺留的礦山環境治理與生態恢復成本仍然納入保證金的范疇。

　　問題四　　環境治理和生態恢復所需資金沒有納入補償費支出范圍，且征收標準低

　　我國礦產資源補償費的開征目的是為了保障和促進礦產資源的勘查、保護與合理開發，維護國家對礦產資源的財產權益。資源補償費只是作為調整國家和礦產資源開發利用者之間經濟利益關系的手段。因此，國家將補償費的開支主要集中于礦產資源勘探成本補助上(不低于70％)，并適當用于礦產資源保護支出和礦產資源補償費征收部門經費補助預算，而環境治理和生態恢復所需要的資金沒有納入補償費的支出范圍。

　　中國的石油、天然氣、煤炭、煤層氣等重要能源的補償費都只有1％，而國外石油天然氣礦產資源補償費征收率一般為10％~16％。即使是美國這樣一個礦產資源遠比中國豐富的國家，其石油、天然氣、煤炭(露天礦)權利金費率也高達12.5％。對此，專家認為，礦產資源補償費征收標準過低，未能隨礦產資源價值、市場情況變動。

　　問題五　專項資金無法滿足生態修復實際需求

　　當前，中央礦山環境治理的專項資金來源主要是礦產資源補償費和礦權使用費，但是中央下達的專項資金估計只占3項收費收入的10％~20％，占礦山歷史所創利稅的1％，可見總體投資量不大。相對于老舊礦山環境治理和生態修復實際資金需求，中央投入的資金遠遠無法滿足需要。

　　此外，礦山環境治理與生態恢復中央專項資金要求地方政府和企業配套，但由于有的地方政府和企業財力有限等原因，實際到位配套率不高。

　　專家觀點

　　礦產資源開發生態補償機制如何建立？

　　胡振琪認為，隨著《生態補償條例》立法的啟動，應當加快我國在礦產資源生態補償領域立法和政策的統一。以《生態補償條例》為核心，建立健全配套的法規體系。在國家層面分別制定《礦產資源生態補償保證金管理辦法》等單行立法及實施細則，地方也要結合各地的實際情況具體制定各地的實施辦法，以使生態補償實踐有充分的法律依據。同時，由于我國行政管理機構設置中存在的按資源要素分工的部門管理模式，強化部門利益，弱化統一監管理，很容易出現部門分割，難以形成一個有機聯系的整體，因此必須建立符合我國國情的礦山環境治理與生態恢復的行政部門間的協調機制。

　　由于我國資源開發的歷史特點，礦山生態環境的破壞既有歷史的舊賬，又有不斷產生的新賬。過去礦山企業開采的利潤都上繳國家，企業只負責生產，過去企業產生的生態損害舊賬，要企業自己背負顯然是不合理的。胡振琪認為，對歷史的舊賬(過去計劃經濟條件下產生的礦山生態損害)，應由國家作為補償者負擔補償與修復的責任。可以通過設立“廢棄礦山生態恢復治理基金”，逐步恢復治理過去計劃經濟條件下產生的礦山生態損害，實現對過去生態損害舊賬的補償與修復。基金的主要來源之一，就是向正在生產礦山企業征收廢棄礦山生態補償費。根據相關研究，生態補償費的標準應為噸礦售價的1％以下，其實質是由生產礦山主為當代和祖輩礦業開采所造成的生態損害的歷史舊賬，給予一定補償或稱義務性贊助。同時，改革現行的礦山企業成本核算體制，將礦山企業的生態環境補償與修復費用納入礦山企業成本。在現行的礦山企業成本核算體制中，礦山企業的生態環境補償與修復費沒有納入礦山企業成本，企業對破壞生態環境的恢復治理成本沒有內部化，不利于調動礦山企業的積極性和促進礦區生態環境的修復，應進行改革。

　　由于我國礦山多數位于偏僻的山區，地理位置遠離經濟發展中心，整治出的土地商業價值相對不大。在采訪中，一些專家認為，為了克服這一矛盾，可以考慮將礦山復墾與效益較高的建筑用地復墾或工業用地復墾進行同步銷售，使復墾后開發土地的收益可以彌補礦山復墾的虧損。探索礦山治理項目的資源化和市場化途徑，建立煤礦區復墾和高效益復墾同步銷售機制。