制定更完善的土地確權制度

　　記者：農民在城鎮化的過程中是否會失去土地？

　　楊燕綏：在新的城鎮化過程中，我們有幾個問題需要解決。對農村的關注要將農村變為“亦村亦城”的現代農業社區，一方面建立健全農村的八大類公共服務體系，另一方面要保護農村經營農業的生產屬性。在這個過程中，農民是否會失去土地是一個至關重要的問題。

　　首先，我國需要進一步為農民的土地確權。過去中國的農村土地產權是清晰的，規制是不清晰的。《憲法》規定農村土地歸勞動集體所有，但人民公社結束以后，實際上已經不存在勞動集體了。應該確定土地歸國家所有，向農民信托，按照信托的原理建立農民土地信托制。在信托原理下，農民有對土地的全權經營權、占有權、使用權、收益權和處分權。

　　按照信托原理，農民在土地上的經營權是全權的。自我經營、聯合經營和入股經營的選擇權應該留給農民。在這個過程中，有可能發生土地被征用的情況。國家征地應該對貫穿農民生命周期的生存發展權給予全面的保障，包括就業促進和生活保障。公司征地必須尊重農民的意志，在征地過程中農民應該享受股權和作為員工的勞動報酬。在征地的情況下，必須從農民的生存權、發展權和保障權三個角度保護農民利益，建立健全失地農民的保障機制。

　　在新一輪城鎮化的過程中，更完善的土地確權制度，在征地下的農民權益保障制度，農民在土地上的經營自主權產生的聯合經營和集約化經營，都應當在土地法中給予指導的原則和具體的規范。

　　張正河：從理論上講，城鎮化理應節約土地，但在中國，出現雙重建設用地現象。城市大發展，環數越來越多，占地越來越多，而農村老家的房子并沒有處理掉，這些房屋大多數作為親族用房或貯藏用房，或者封門落鎖，幾年后，房子已無任何可用之處，被稱為“空殼村”或“糠心蘿卜村”。

　　土地非農化的問題主要集中在征地途徑、價格、收益、原農民利益保護問題；地方政策及企業具備強烈的土地非農化動力。因宅基地及耕地出現的糾紛日益增多，在一些地方甚至演化成群體事件。

　　程鵬：城鎮化與農民失去土地沒有必然關系。不能形成這樣的思維習慣：似乎城鎮化只有一種模式，即占用農民土地，建設住宅和廠房。實際上，各個地方具體情況不一樣，必然存在多種模式。其中，居住的城鎮化，工作的鄉村化，可能就是城鎮化的模式之一。

　　城鎮化的實現途徑是市場化運作

　　記者：城鎮化進程會出現哪些新的問題？應如何規避？

　　楊燕綏：長期以來，我們已經習慣了“剪刀差”和城鄉二元結構。政策上的慣性，行為的惰性和政績觀的短期性都有可能成為我們改變城鎮化內涵的障礙，可能使得我們在制定規劃、資源配置等方面無法一步到位。然而，公共服務下鄉也不是一蹴而就的。還需要引導金融，以及我們的投資行為，企業家向農村去，這需要一個轉折的過程。時機、能力和歷史遺留下來的阻力使得中國無法走“廣種薄收”和“工業反哺”的城鎮化道路。所以，即使大家對新的城鎮化內涵的科學性達成共識，這也是一條艱難的道路。

　　張正河：目前中國居民點體系出現了怪現象，主要表現為：大城市及工礦區有錢（收入高）、有產（就業）、無居（房）、無戶（口）、交通擠、污染重的問題；小城鎮有城、有戶（口）、有居（房）、無產（業）的尷尬；農村有村莊、有戶（口）、有居（房）、無人（勞動力）、無產（業）的破落等。城鎮化就是建設小城鎮，這是已經出現且今后還會出現的問題。

　　從空間上講，在城市體系已基本健全的東部發達地區，小城鎮將是新的生長點，西部地區的小城鎮暫無生長空間。從時間上講，近期應進行要素的極化，發展大中城市，隨后再發展專業集鎮。如果在城鎮化過程中僅把農民工當做生產者而不愿接受其成為市民，結果導致城鎮化滯后于工業化，人口城鎮化落后于土地城鎮化，兩億多農業轉移人口進城工作居住，卻無法真正融入城鎮生活。這些問題如處理不好，就會阻滯城鎮化進程，甚至會落入所謂的“中等收入陷阱”。城鎮化涉及到“人、地、錢”等資源要素在農業和非農產業、城市和農村之間合理配置。

　　我國城鎮化是一個長期過程，未來20~30年，城鎮化率可能在70%左右，仍會有幾億人口生活在農村。因此城鎮化與新農村建設不可偏廢，要協調推進，“雙輪驅動”，促進城鄉共同繁榮。城市在擴展、工礦在建設、交通在延伸，每年占用大量的可耕地，如果不加強對低級居民點（村級）土地的整理，土地的總量平衡是很難實現的。

　　將新農村建設放在城鎮化大背景下思考，在中國的城鎮化過程中，通過完善的土地整理措施，實現耕地的基本平衡。在中國，肥沃的耕地不是哪個地區都有的，適合種的好地不多；農產品主產區有農業現代化的優勢，也有社會責任；一旦變成工業用地和城鎮用地，其可逆性很小，至少成本很高。需要充分關注，還農區一個優美的食物生產環境，保證大宗農產品生產的數量和質量安全。同時從政策上保證抓農業的地方政府在政治上不吃虧，種糧食的、經營糧食的農民和企業在經濟上不吃虧，否則我國工業化、城鎮化的基礎就不穩。

　　張曉山：城鎮化本身是經濟社會發展的必然產物。所以城鎮化過程首先要尊重經濟社會發展的客觀規律。其次，城鎮化過程是資源不斷流動，合理配置的過程。在這個過程中，政府的定位要準確，要充分發揮市場在配置資源中的基礎性作用。城鎮化本身不是以“造城”和“圈地”為特征的，運動式的，拔苗助長的，而是一個水到渠成的，因勢利導的，漸進的，動態的過程。在這個過程中逐漸完成產業的聚集，優質公共資源的合理轉移，從而促進人口和第三產業的聚集。在城鎮化過程中還應該保證農業的發展，促進傳統農業向現代農業的轉型。促進農村發展要符合農民的意愿，符合農村發展的規律。城鎮化，農村的現代化和現代農業的發展相輔相成，良性互動，構成城鄉發展一體化的格局。

　　程鵬：城鎮化過程中，可能會出現政府替代市場機制，單純追求所謂的公平造成效率缺失。城鎮化的實現手段只能通過市場化運作，政府不能越界，只能是引導作用。中國快速城鎮化的歷史進程可追溯到20世紀80年代的改革開放時期。改革開放掀起了農民大量進城的熱潮，形成了第一代農民工。

　　農民工主動進城并采用新的生產方式創造勞動價值的過程實質是一種市場化的行為。這種以追求高效為目標的市場運作主導下的城鎮化模式事實上也證明是正確的。它給予我們很好的啟示，我們渴望的城鎮化是遵循市場規律的循序漸進的過程，而不是強政府模式下拔苗助長的結果。如果政府替代了市場，就會產生急速城鎮化的詬病，例如城市人口虛高，建設布局在空間上出現無序化乃至失控，耕地、水等重要資源過度消耗，環境受到嚴重污染，城市基礎設施建設出現了巨大的浪費，又會陷入了過去不可持續的困境。