讓農民成為城鎮化真正受益者

　　記者：對農民來講城鎮化意味著什么？

　　楊燕綏：十八大之后黨和國家倡導的“城鎮化”與之前的“城市化”截然不同，而且與十八大之前的“城鎮化”也有所不同。這種不同之處在于新“城鎮化”的內涵是“公共服務下鄉，公共服務上山”，而不再是以大城市為中心，不僅要關注中小城市，更要關注農村。當城鎮化更加關注農村的時候，對農民的意義就顯而易見了。新的城鎮化定義使得農民從三個方面發生改變。我們要把農村建設成為現代農村，使農業生產現代化、機械化、工業化，使農村社區現代化，使農民就地享有市民化的待遇。

　　張正河：對農民來說城鎮化是一個好夢，大多數農民會因為城鎮化而提高收入和生活質量，但也可能會出現一些農民失地、進城、失業的局面，沒有生產資料，沒有生活來源，沒有生存保障。所以，伴隨城鎮化過程需要建立更加完善的社會保障體系。

　　張曉山：城鎮化意味著一部分農業人口要從農業和農村轉移出去，要到城鎮去從事非農產業的工作。農民工從農業轉到非農產業，從農村轉移到城市，這兩個過程有時并不是完全同步。這對農民工群體本身和整個社會來說都是一場史無前例的巨大變革。在這場沖擊和變革當中，怎樣使農民成為整個城鎮化進程的主體，而不是“被城鎮化”，使農民在城鎮化過程中真正受益，是中國面臨的一項艱巨的挑戰。

　　程鵬：雖然城鎮化提高了農民享受公共資源的機會，但是城鎮化給農民帶來的現實困境不容忽視。在農村人口大量向城鎮聚集，城鎮的規模迅速擴大的過程中，農民固有的傳統生產模式和生活方式會遭遇城鎮先進的生產模式和生活方式的巨大沖擊。先進替代傳統的必然性，預示著農民原有的生產運作方式不能可持續地發展。而農民又缺乏相應的能力快速適應接受新的運作模式，如從耕作技能轉為制造和管理的能力等。他們很有可能并未享受到城鎮化帶給他們的成果，反倒處于一個生活更困難的境地。

　　疏導資源是解決“大城市病”良方

　　記者：有專家認為，與城市化相比，城鎮化能夠避免大量人口涌入大城市而帶來的大城市病，也能夠避免留守兒童等社會問題，對此您怎么看？

　　楊燕綏：如果我們用我前述的內涵和戰略來進行新的城鎮化建設，就不會再出現大量人口涌入大城市的局面。科學的城鎮化規劃應該使得資源和人流適度地分散。這是解決大城市病最根本的疏導方式。只要我們的核心概念是科學的，像過去那種人口大量涌入大城市，農村遍布留守兒童和空巢老人的現象就不會再發生。

　　張正河：中國已具備了人口城鎮化的條件：在生產要素報酬率均等的要求下，只要兩地間的經濟收入差距能彌補由于遷移所造成的經濟和社會心理成本，人口就會流動。城鎮化不是一定要讓農民進小城鎮，就目前看，很多小城鎮根本沒有產業，支撐不了一定的人口。如果能就近就業，對于解決留守老人和兒童問題有一定幫助。但能不能、愿不愿在小城鎮就業確實是一個疑問。

　　張曉山：這個說法本身是需要一定條件的。首先需要把科學的規劃和充分發揮市場在資源配置過程中的基礎性作用結合起來。控制大城市人口和就地城鎮化不能單純依靠計劃實現。國家可以規劃關系國計民生和國家經濟命脈的產業布局，其他的產業應該由市場來決定。

　　程鵬：大量人口涌入大城市實際上是多年資源極端化配置，以及長期城鄉收入差距背后“人往高處走”的必然結果。城鎮化對于改變目前普通大眾到大城市獲得更好的工作和發展空間的預期，獲得更好的教育、醫療等公共資源的預期，可能有一定的幫助，但是到底效果如何，則完全取決于城鎮化能否撬動資源向大城市集聚的配置方式。過去，中國經濟增長依靠的是大城市拉動經濟發展模式，也讓中國各級政府嘗到大城市資源極化的甜頭。

　　因此，如何讓城鎮化承擔起經濟發展的重擔，真正給各級政府帶來甜頭，才可能實現市場機制驅動資源向城鎮流動，也只有這樣才能徹底改變大量人口涌入大城市的局面。可以想象，這個過程將會是漫長的。

　　重視解決農民面臨的雙重處境

　　記者：在城鎮化過程中，農民有沒有個人自主選擇的權利？

　　楊燕綏：前期的城鎮化使農民“被城鎮化”，首先在被征地的時候農民沒有自主權，在土地被征用的情況下，農民到城市打工并不是完全出于自愿，而是一種被驅逐的狀態。另一方面，城市又沒有很好地接納這些外來務工人員，并未提供相應的職業培訓、勞動保障、社會保障、戶口和待遇。迫不得已的背井離鄉和城市的歧視是對農民的雙重壓迫。

　　按照十八大后城鎮化的新內涵，如果八大類公共服務下鄉，城市務工人員中有一部分還是愿意回到農村的。另一部分已經在城市扎根的人就應該為他們提供城市戶口。今后的城鎮化，我們依然有兩個選擇。前期可能還有更多的農民不得已要走出農村，但隨著城鎮化的健康發展，越來越多的農民不一定必須離開家鄉，城市的新增勞動人口也不一定會選擇繼續留在大城市，他們會選擇合理的流動。

　　張正河：據我的團隊在全國很多地方的調查顯示，大多數農民還是向往城鎮生活的，特別是年輕人，愿意在城鎮工作和生活，但不愿意將農民的身份轉變成小城鎮的戶口。因為小城鎮的戶口上已沒有太多的附帶福利了，而農民身份還有一定的價值，特別是在大城市郊區或經濟發達地區，也就是說，在全國各地，主動辦理農轉非的已成為歷史。中國的城鎮化水平是東部地區的城鎮化滯后與西部地區超前并存，從程度上衡量，西部地區超前量不大，東部地區滯后量大，這兩種現象對社會進程均不利。相對小的城市、小城鎮乃至中心村莊將是今后20年城鎮化的主導。在今后發展的先后秩序上，應集中力量，重點扶持一些處于臨界條件下的城市，增加發展的動力，將其送入自我發展的軌道，然后再集中力量發展另外的城市。齊頭并進，均衡發展，是應達到的長期目標，而不應是手段。無論從哪個角度分析，地級市和縣城都是中國城鎮化的著重點。

　　程鵬：不同農民群體的特征是存在差異的，既有城市農民工群體，也有要進城的農民群體，這就需要針對群體特征的差異分別制定相應的政策，城鎮化的政策抓手應該具有多主體性。例如，城市低收入群體渴望獲得能支持其獨立生活的崗位，城市農民工群體渴望與當地市民同樣享受到廉價住房的保障和保證其子女異地就讀的便利，即將進城的農民群體渴望其享受到與當地市民一樣的醫療福利等。不同群體的需求是差異化的、復雜性的和多層面的，這就需要政府把握中低收入群體的特有需求，制定的政策不是“一刀切”，而是“因需而變”。至于個人自主選擇的權利，顯然不是政府主導的，在城鎮化的進程中，政府發揮的作用是幫助中低收入群體主動參與到城鎮化的建設中，而不是將中低收入群體視為只能被動接受援助的群體，實際上尋求中低收入者在城鎮化建設中的價值需求，是促進其主動參與的重要環節。但是個人自主選擇的過程也不能完全是個人的感性決定，而應該是市場機制下個人的理性決定。