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城鎮(zhèn)化演進(jìn)30年:90年代至今的半截城鎮(zhèn)化

2013-03-26 08:20:13    作者:周范才 王玉寧     來源:《瞭望東方周刊》     瀏覽次數(shù):

  新型城鎮(zhèn)化要實現(xiàn)六個轉(zhuǎn)型

  --- 專訪十二屆全國人大財經(jīng)委副主任委員辜勝阻

  人口城鎮(zhèn)化可拉動經(jīng)濟(jì)增長3-6個百分點。新型城鎮(zhèn)化是繼人口數(shù)量紅利之后的發(fā)展新紅利

  城鎮(zhèn)化是2013年全國兩會最熱門的話題之一。

  過去30多年,工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是中國經(jīng)濟(jì)長期高速增長的重要支撐。然而,隨著資源環(huán)境瓶頸的進(jìn)一步凸顯、人口結(jié)構(gòu)的快速變遷,以及城鎮(zhèn)布局體系的初步形成,傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化道路已經(jīng)越來越不能適應(yīng)于中國經(jīng)濟(jì)增長的需要。

  重新思考中國的城鎮(zhèn)化路徑開始吸引更多人的關(guān)注,“新型城鎮(zhèn)化”也成為此次全國兩會期間代表、委員熱議的焦點之一。區(qū)別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化,新型城鎮(zhèn)化“新”在哪里?推動新型城鎮(zhèn)化的動力是什么?記者就此專訪了長期專注于城鎮(zhèn)化研究的民建中央副主席、經(jīng)濟(jì)學(xué)家辜勝阻教授。

  在3月5日舉行的十二屆全國人大一次會議開幕會上,根據(jù)全國人大議事規(guī)則,十二屆全國人大財經(jīng)委員會率先產(chǎn)生,辜勝阻任副主任委員。

  新型城鎮(zhèn)化是發(fā)展新紅利

  記者:你認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化“新”在哪里?

  辜勝阻:在新的歷史條件下,新型城鎮(zhèn)化有六個特點,要實現(xiàn)六個轉(zhuǎn)型,其中最重要的是強調(diào)人的城鎮(zhèn)化,推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

  1、從偏重物的城鎮(zhèn)化特別是土地的城鎮(zhèn)化向重視人的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變,把有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化放在突出位置;

  2、從城鎮(zhèn)市民-農(nóng)民工的二元結(jié)構(gòu)向居民待遇一體化轉(zhuǎn)變,強調(diào)努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋,實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化;

  3、從數(shù)量增長型城鎮(zhèn)化向質(zhì)量提高型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變,更加重視城鎮(zhèn)化的質(zhì)量與效益;

  4、從粗放式高物耗城鎮(zhèn)發(fā)展方式向集約型低碳綠色的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式轉(zhuǎn)變;

  5、從單純“做大”城市規(guī)模向“做好”城市群、“做多”中小城市轉(zhuǎn)變,更加重視城市群和大中小城市的均衡發(fā)展;

  6、從四化“分離”向四化“同步”轉(zhuǎn)變,健康城鎮(zhèn)化要有堅實的產(chǎn)業(yè)支撐,要實現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào),促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。

  新型城鎮(zhèn)化是穩(wěn)增長的最大新引擎。當(dāng)前實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康增長最重要的是擴(kuò)大內(nèi)需,而最大的潛在內(nèi)需來自于城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化是驅(qū)動消費和投資增長的結(jié)合點,一方面,會驅(qū)動大規(guī)模消費增長,另一方面,又提高基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及房地產(chǎn)投資,為我國經(jīng)濟(jì)增長提供巨大的驅(qū)動力。有研究表明:人口城鎮(zhèn)化可拉動經(jīng)濟(jì)增長3-6個百分點。新型城鎮(zhèn)化是繼人口數(shù)量紅利之后的發(fā)展新紅利。

  記者:新型城鎮(zhèn)化的推動力和發(fā)展基礎(chǔ)在哪里?

  辜勝阻:過去30年,我國城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展主要得益于廉價的土地、勞動力等要素的貢獻(xiàn)。當(dāng)前這種過度依賴廉價“土地紅利”和廉價“人口紅利”的“要素驅(qū)動”城鎮(zhèn)化發(fā)展模式,已經(jīng)難以為繼。過度依賴“土地紅利”不僅容易導(dǎo)致城市資源配置效率低下,而且會對城鎮(zhèn)化過程中的居民生活和城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展等多方面產(chǎn)生負(fù)面影響;過度依賴廉價勞動力所帶來的“人口紅利”也由于人口結(jié)構(gòu)的變化不具有可持續(xù)性。

  當(dāng)前我國正處于城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期,推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化應(yīng)實現(xiàn)從重數(shù)量的外延式擴(kuò)張向重品質(zhì)的內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變,要從“要素驅(qū)動”走向“創(chuàng)新驅(qū)動”。

  城鎮(zhèn)化要建立在堅實的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)之上,要以創(chuàng)新推動產(chǎn)業(yè)升級,使新型城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化同步發(fā)展,特別要大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),靠創(chuàng)新引領(lǐng)一個新的經(jīng)濟(jì)周期。新型城鎮(zhèn)化要積極推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程,實施農(nóng)民工培訓(xùn)工程,大力提高進(jìn)城勞動者素質(zhì),改變城市對農(nóng)民工“用而不養(yǎng)”的局面,使農(nóng)民工能更好地融入城市社會。通過鼓勵外出打工的農(nóng)民工返鄉(xiāng)在中小城市創(chuàng)業(yè),使就業(yè)者變成創(chuàng)富者,并以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。

  要加快實施全國統(tǒng)一的居住證制度

  記者:有人認(rèn)為城鎮(zhèn)化不應(yīng)是一種政策選擇,而應(yīng)是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的自然進(jìn)程;或者說,有學(xué)者在討論城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的原因還是結(jié)果。這一問題的背后涉及到政府的角色定位。你認(rèn)為,政府、市場在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中分別應(yīng)扮演什么樣的角色?

  辜勝阻:城鎮(zhèn)化是市場的產(chǎn)物,推進(jìn)城鎮(zhèn)化要尊重客觀規(guī)律。新型城鎮(zhèn)化需要政府“有形之手”和市場“無形之手”的“兩只手”相結(jié)合,形成“政府推動”和“市場拉動”的雙重動力機制,在加大政府對城鎮(zhèn)化的財政投入的同時,積極引入民間資本參與城鎮(zhèn)建設(shè)。

  一方面,要發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用,探索多種形式的民間投資模式,通過采取招標(biāo)、讓民間資本直接參與、特許經(jīng)營等方式構(gòu)建公共部門與私人企業(yè)合作模式,更多地吸引民間力量參與城鎮(zhèn)建設(shè)。

  另一方面,要加強政府在包括城鎮(zhèn)建設(shè)體制、戶籍制度、農(nóng)村土地制度、非農(nóng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度、城建用地制度等方面的體制創(chuàng)新。同時,政府要推進(jìn)民營企業(yè)在參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)和社會事業(yè)建設(shè)中與其他所有制企業(yè)在投資審批、土地、財稅扶持方面的公平待遇,為吸引民間資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)營造良好環(huán)境。

  記者:輿論普遍認(rèn)為,戶籍制度改革是實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵,你剛才也提到政府要推進(jìn)戶籍制度改革。那么你是怎么看待戶籍制度改革的?

  辜勝阻:戶籍本身只是記錄和提供城鄉(xiāng)居民信息的載體。但戶籍在計劃經(jīng)濟(jì)時代是一堵無形的墻,阻礙人們自由遷徙?,F(xiàn)在戶籍不僅將人貼上身份的標(biāo)簽,分為農(nóng)民工和市民,而且成為分配公共資源的依據(jù)。戶籍制度改革并不困難,困難在于要推動嵌入戶籍之中的就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會福利制度,以及土地制度、財稅制度等相關(guān)制度的改革。戶籍制度改革“牽一發(fā)而動全身”,不僅要逐步剝離戶籍制度的福利分配功能,而且需要深化配套制度的改革。這一系統(tǒng)工程,決定了改革任務(wù)的長期性和艱巨性。

  記者:當(dāng)前戶籍制度改革具備現(xiàn)實可操作性的突破口在哪些方面?

  辜勝阻:今年兩會政府工作報告中提出,“加快推進(jìn)戶籍制度、社會管理體制和相關(guān)制度改革,有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。推動戶籍制度改革,應(yīng)采取“分類指導(dǎo),因城而異,因群而異”的原則,分步重點推進(jìn)解決舉家遷徙及新生代農(nóng)民工落戶問題,實施全國統(tǒng)一的居住證制度,并使居住證成為提供基本公共服務(wù)的依據(jù)。按城市類型、經(jīng)濟(jì)規(guī)模和人口特征采取不同程度的戶籍遷移管理辦法。

  對于大城市,既不能關(guān)死城門,堵住農(nóng)民進(jìn)城,也不能一步徹底完全放開戶籍。戶籍改革還需因群而異,要優(yōu)先把有穩(wěn)定勞動關(guān)系、長期舉家工作、生活在城市,有穩(wěn)定住所、工作和收入,并基本融入城市的“沉淀型”流動人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民,分步重點推進(jìn)解決舉家遷徙及新生代農(nóng)民工落戶問題;對于中小城市,要向進(jìn)城農(nóng)民工打開城門,鼓勵其進(jìn)城落戶;對于縣城和中心鎮(zhèn),則要敞開城門,讓農(nóng)民自由進(jìn)城。要加快實施全國統(tǒng)一的居住證制度,努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)依據(jù)居住證按常住人口全覆蓋。

  要通過法律保護(hù)農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)

  記者:土地制度改革尤其是農(nóng)村土地制度改革是新型城鎮(zhèn)化的又一關(guān)鍵。你認(rèn)為,農(nóng)村土地制度改革主要是改什么呢?

  辜勝阻:深化土地制度改革,切實保護(hù)好農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán),是新型城鎮(zhèn)化過程中的重要問題。今年兩會政府工作報告指出“農(nóng)村土地制度關(guān)乎農(nóng)村的根本穩(wěn)定,也關(guān)乎中國的長遠(yuǎn)發(fā)展,其核心是要保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益”。當(dāng)前要進(jìn)一步完善農(nóng)村土地的確權(quán)賦能,把直接用于生產(chǎn)的土地所有權(quán)落實到農(nóng)戶個體,發(fā)放相應(yīng)的證書予以登記確認(rèn);把用于公益、發(fā)展企業(yè)或其他集體經(jīng)濟(jì)的所有權(quán)歸于農(nóng)民集體,并通過折股量化等形式分配到個人。同時,還要通過立法保障農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)不可侵犯。

  要探索建立農(nóng)民工承包地和宅基地的流轉(zhuǎn)或退出機制,提高土地流轉(zhuǎn)的市場化配置程度。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使土地使用分散,集中度低,直接轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)規(guī)模化與集約化經(jīng)營難度較大。大批量農(nóng)民工進(jìn)城后,農(nóng)村宅地基等建筑用地大量閑置,利用粗放,造成一定程度上的土地資源浪費。

  要賦予農(nóng)民對承包地、宅基地、住房等土地資源的自由處置權(quán),允許農(nóng)民依法對土地以出租、轉(zhuǎn)讓、置換、贈與、繼承、作價入股等方式流轉(zhuǎn)。要遵循自愿的原則,鼓勵進(jìn)城落戶的農(nóng)民工將承包地和宅基地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。要改革征地補償制度,防止地方以地生財而隨意侵占和損害農(nóng)民土地權(quán)益。加強城鎮(zhèn)化過程中土地資源集約利用,提高土地利用效率,改變土地城鎮(zhèn)化大大快于人口城鎮(zhèn)化的局面。

編輯:daiy

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